Какие были учереждения при петре 1. Глава iv. высшие, центральные и местные государственные учреждения абсолютной монархии в россии первой четверти xviii в. Создание академии наук

В 1699-1701 гг. была проведена реформа центрального управ­ления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В свя­зи с новыми потребностями страны (главным образом, началом Се­верной войны) возникло несколько новых приказов.

К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединенно, составляя 25 самостоятельных учреж­дений.

В 1699 г. купцы и посадское население городов были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа - Бурмистерской палаты в Москве; с 1700 г. она получила название Ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были со­зданы подчиненные Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

Правительство мотивировало создание этого городского сослов­ного, финансового и полицейско-судебного «самоуправления» жела­нием улучшить деятельность торгово-промышленного населения (куп­цов, ремесленников), «чтоб им в разных приказах и от приказных и разных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не бы­ло» 64 . Э та реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с го­родского населения.

В Ратушу отошли финансовые функции тринадцати приказов, и она превратилась в центральную кассу государства, оставаясь ею до губернской реформы 1708-1710 гг.

Подобная централизация произошла и в военном управлении. В 1701 г. был создан Приказ военных дел, в ведение которого ото­шли: комплектование частей зарождающейся регулярной армии (осо­бенно до 1705 г. 65), формирование полков, заведование комсоставом армии, снабжение ее всем необходимым, кроме провианта («комис­сариатское довольствие»).

После местной реформы 1708 г. компетенция Приказа военных дел резко сократилась: комплектованием частей стали заниматься губернаторы, снабжение провиантом перешло в полевые органы ар­мии, а составом се стало заведовать более гибкое и оперативное уч­реждение - Главная военная канцелярия, с открытием которой в 1711 г. Приказ военных дел был упразднен. С 1711 г. и до 1797 г. существовал Главный комиссариат (в некоторые периоды Генераль­ный комиссариат), ведавший вещевым и денежным довольствием армии. С учреждением Военной коллегии Главный комиссариат на­ходился в ее подчинении, а иногда был самостоятельным централь­ным учреждением.

С передачей губернаторам финансовых функций им были подчи­нены и бурмистерские избы. Ратуша из центрального стала местным московским учреждением.

В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учре­ждения. Иногда они назывались по-старому - приказы (Адмирал­тейский, Провиантский, Артиллерии, Рудокопных дел), иногда полу­чали новое наименование - канцелярии (Ижорская, Мундирная и др.). Это были учреждения переходного периода. В организации и деятельности их наряду с элементами нового сохранялось еще мно­го черт старых приказов XVII в. (например, судебные функции в от­ношении подведомственных лиц).

Преображенский приказ вырос из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и его матери, а также заведо­ванию «потешных» полков (Преображенского и Семеновского) - Преображенской потешной избы.

С установления фактического правления Петра I Преображен­ская потешная изба приобрела ряд военно-административных функ­ций по комплектованию, снабжению, обучению войск, организации военных маневров («потешные походы»). Под ее надзором находил­ся и Новодевичий монастырь, куда была заключена Софья.

Преображенская изба сыграла большую роль в организации Азов­ских походов. С 1695 г. она была преобразована в Преображенский приказ.

После азовских походов Преображенский приказ стал прежде всего органом следствия и суда по политическим преступлениям (из­мене, «бунту» и «непристойным» речам против царя и членов его

семьи). Этими вопросами занималась главная канцелярия приказа. Наряду с этим Преображенский приказ имел и иные функции. Че­рез подчиненные ему Потешный двор приказ заведовал охраной по­рядка в Москве по организации караулов в Кремле, борьбе с на­рушителями, а через Генеральный двор ведал Преображенским и Се­меновским полками, осуществлял набор даточных (до апреля 1702 г.). В связи с отъездом Петра I за границу в конце 1697 г. приказу бы­ла подчинена вся Москва.

Главным судьей Преображенского приказа был крупный государ­ственный деятель Ю. Ф. Ромадановский, а после его смерти (1717 г.) его сын И. Ромадановский. В помощь главному судье с 1698 до 1706 гг. действовала судебная боярская коллегия, куда входил ряд членов Боярской думы.

Из поступавших в Преображенский приказ доносов («изветов») отбирались те, которые носили политический характер, а остальные отсылались в другие приказы. Политический процесс конца XVII - начала XVIII в. основывался на «Соборном Уложении» 1649 г., а так­же новоуказанных статьях и узаконениях Петра I.

Каждый политический процесс начинался с письменного или уст­ного «извета» о «государевом слове и деле», который изветчик мог сделать где угодно (в любом приказе, местном учреждении, церкви, на базаре, на улице, дома), но обязательно в присутствии свидетелей. Доставленные в ближайшее правительственное учреждение из­ветчик, а часто и обвиняемый, задержанный в результате извета, переправлялись в Преображенский приказ. Начиналось следствие. Для проверки правильности извета проводились допросы свидетелей и повальные обыски. В случае отсутствия свидетелей для благород­ного изветчика дело решалось по усмотрению царя, но если извет­чик-холоп или крестьянин, не имея свидетелей, извещал на своего помещика, то «Соборное Уложение» предписывало «тому их извету не верить... И учиня им жестокое наказание, бив кнутом нещадно, отдати тем, чьи они люди и крестьяне», т. е. вернуть изветчиков-хо­лопов их же помещику.

Правильные изветы по закону удостаивались наградами, но прак­тически изветчики, особенно из крестьян, не получали ничего. За лож­ные показания сурово наказывали кнутом или штрафовали.

Если обвиняемый отрицал свою вину, то приказ прибегал к пыт­ке. Закон разрешал пытать трижды: поднять на дыбу; поднять на дыбу и бить кнутом; после битья кнутом на дыбе жечь огнем. Если обвиняемый на всех трех пытках показывал одно и то же, то это считалось доказательством правильности его показаний. Жестокость пытки в Преображенском приказе часто приводила к смерти. Из 365 человек, привлеченных к суду по делу об Астраханском восста­нии, от пыток умерло 45 человек. Нередко присутствовал на допро­сах, а порой и лично допрашивал сам Петр I.

Основное острие карательной деятельности Преображенского приказа было направлено против народных масс. На всем протяже-

нии его существования в нем происходят процессы крестьян и по­садских низов, выражавших свое недовольство налоговым гнетом, феодально-крепостнической системой, высказывавшихся против само­го царя.

Расправлялся Преображенский приказ и с противниками преоб­разований Петра I - из среды бояр, духовенства, стрельцов. Бояр­ская оппозиция попыталась использовать для осуществления своих реакционных планов стрельцов. Дело о стрелецком мятеже 1698- 1699 гг. было наиболее массовым процессом, проводимым Преобра­женским приказом. После жесточайших пыток было казнено 799 стрельцов. Мелкие стрелецкие процессы продолжались до 1718 г.

Преображенский приказ просуществовал до 1729 г. (с 1725 г.- как Преображенская канцелярия).

Приказы в конце XVII - начале XVIII в. представляли собой пе­струю, громоздкую и нестройную систему центральных учреждений с нечеткими функциями, переплетением функций и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и гру­бым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, гор­ным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организаци­онных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подго­товительный период. Перед отъездом за границу 11 декабря 1717 г. Петр I издал указ, определявший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и распоряже­ние «начать всем президентам с нового года сочинять свои колле­гии» 66 . Окончательная их организация затянулась. В 1718 г. боль­шинство коллегий еще не приступило к делам. В конце 1718 г. по­следовал закон о разделении дел между коллегиями с указанием на необходимость сочинять для каждой свой регламент. Открытие кол­легий состоялось в 1719-1720 гг., а Камер-коллегии - в 1721 г. Всего за эти годы было создано 12 коллегий. Важнейшими, «госу­дарственными» считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер, Штатс-контор, Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг, Ману­фактур, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная - дела­ми господствующего дворянского сословия и Главный магистрат - управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Духовная коллегия, вскоре после основания, была преобразова­на в высшее правительствующее учреждение - Синод, юридически приравненный к Сенату.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регла­ментом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) «Генеральный регламент», определивший единообразие организаци­онного устройства порядков деятельности и делопроизводства. На протяжении всего XVIII в. этим законом руководствовались все пра­вительственные учреждения России.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел, единообразием организационного ус­тройства, более четкой компетенцией; деятельность и делопроизвод­ство коллегий были строго регламентированы законом.

Петр I и его современники считали, что коллегии имели несрав­ненные преимущества перед приказами; изложение этих преиму­ществ было дано в «Духовном регламенте», составитель которых от­мечал, что только коллегия, а не одно лицо, может выносить пра­вильные решения («что един не постигнет, постигнет другой»), и такие решения считались гораздо авторитетнее единоличных. Кол­легиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами, где с болезнью или смертью судьи про­исходило замедление или даже остановка в делах. Большие надежды возлагал Петр I на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников. По мнению Петра I, «президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчи­нялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания чле­нов) и канцелярии.

Состав присутствия насчитывал 10-11 членов и состоял из пре­зидента, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асес­соров.

Президент коллегии назначался царем и осуществлял «генераль­ную и верховную дирекцию» (управление коллегии). Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем. Президент и вице-президент были обязаны «накрепко смотреть, чтобы прочие чле­ны коллежские и в поверенных делах и в приказанном их смотрении « надлежащим старанием и прилежанием попечение имели». В слу­чае нерадения членов президент должен был «вежливыми словами» напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сооб­щать Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который «мало разумен».

В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сена­та. При коллегиях существовали и фискалы.

Канцелярия коллегии возглавлялась секретарем. В его ведении

находился штат канцелярии, в состав которого входили: нотариус, или протоколист - составитель протоколов заседаний; регистра­тор - составитель списков, входящих и исходящих бумаг; актуари­ус - хранитель бумаг, а также переводчик и писцы (канцеляристы и копиисты).

«Генеральный регламент» устанавливал точное расписание засе­даний коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате.

Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. В «камере аудиенции», убранной коврами ком­нате со стенными часами, под высоким балдахином стоял покрытый сукном стол, за которым и располагались члены коллегии; перед каждым из них стояла чернильница. На присутственном столе нахо­дилась книга нерешенных дел; она должна была напоминать членам коллегии о незамедлительном их рассмотрении. Впоследствии при­сутственный стол коллегии украсило «зерцало» - треугольная приз­ма с печатными текстами указов: от 17 апреля 1722 г.- «о хране­нии прав гражданских», от 21 января 1724 г.- «о поступках в су­дебных местах» и от 22 января 1724 г.- «о государственных уста­вах». «Зерцало» должно было напоминать чиновникам и просите­лям о законности.

Справа от присутственного стола коллегии находился стол сек­ретаря, слева - стол нотариуса.

Заседанием руководил президент; при его входе или выходе чле­ны коллегии вставали.

Дела докладывались секретарем в порядке их поступления в кол­легию, но с соблюдением рассмотрения вначале государственных, а затем частных дел. Члены коллегии подавали свои мнения по оче­реди, начиная с младших членов, и не повторяясь; это должно было обеспечить самостоятельность мнений. Все «рассуждения» членов но­тариус заносил в протокол. Дела разрешались «по множайшему чис­лу голосов» (т. е. по большинству); при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался сам президент. Протокол и решение подписывались президентом и членами коллегии. В случае сомнения в разрешении какого-либо дела коллегия обращалась в Сенат.

Во время заседаний просители дожидались решений в прихожих «камерах», которых было две: «чтоб люди знатного характера (или чина) от подлых различены были и особливое свое место иметь могли».

По требованию коллежского присутствия служитель (вахмистр) вводил иногда в «камеру аудиенции» просителя. Только лица с вы­соким служебным положением (от полковника и выше) получали разрешение сесть; все остальные должны были отвечать перед кол­легией стоя.

В каждой коллегии существовала «камера» (кабинет) президен­та, в которой глава коллегии мог ознакомиться с адресованной ему

корреспонденцией, с делом или принять просителя. Особые помеще­ния были отведены для коллежских контор и канцелярии.

Связанные с решением коллегии телесные наказания приводились в исполнение здесь же, при коллегии, для того чтобы «всяк смотря на то, от каких погрешений и преступлений себя мог охранять».

Военная коллегия управляла созданной Петром I регулярной ар­мией, которая сложилась в ходе Северной войны. Рядовой состав армии комплектовался с 1705 г. с помощью рекрутских наборов с тяглых сословий, а офицеры - из дворян. Все достижения новой ар­мии в организации, тактике и боевой подготовке были закреплены в «Воинском уставе» 1716 г.

Президентом коллегии был ближайший соратник Петра I фельд­маршал А. Д. Меншиков, а вице-президентом - крупный военный специалист, автор одного из первых военных уставов, генерал А. Вейде.

Военно-морским флотом, созданным Петром I, управлял ряд уч­реждений: Приказ адмиралтейских дел, Канцелярия адмиралтейства, Морской комиссариат и др. Сменившая их Адмиралтейств-коллегия ведала предприятиями по строительству и оснащению флота (верфя­ми, полотняными и канатными фабриками), а также корабельными делами; осуществляла подготовку и обучение личного состава воен­но-морского флота: матросов и офицеров (последних в Морской ака­демии); вооружение и снабжение их. Адмиралтейств-коллегий при­надлежало право ревизии военно-судебных дел по флоту. Все поряд­ки в русском флоте были регламентированы в «Морском уставе» 1720 г. Во главе коллегии находился крупнейший флотоводец пер­вой четверти XVIII в. генерал-адмирал Ф. М. Апраксин.

Коллегия иностранных дел поддерживала повседневные диплома­тические сношения с иностранными государствами, вела дипломати­ческую переписку с представителями иностранных государств и рус­скими послами за границей, руководила приемом, содержанием и от­правлением иностранных послов, дипломатическими и придворными церемониями.

По наследству от Посольского приказа коллегия иностранных дел заведовала отдельными территориями на окраинах (Украина), а так­же почтой (впоследствии в составе коллегии был создан почтовый департамент).

Во главе коллегии стоял крупный дипломат канцлер Г. И. Голов­кин, а вице-президентом был барон П. П. Шафиров.

Активная внешняя политика и войны, преобразования армии, уп­равления и культуры, создание флота, строительство заводов, кана­лов, верфей и городов потребовали огромных денежных средств. На­логовый гнет возрос, а сама система налогов значительно измени­лась. В отличие от XVII в., когда господствующее значение в бюд­жете имели различные косвенные налоги, с первой четверти XVIII в. преобладают прямые налоги.

Петр I ввел новую податную единицу - «ревизскую душу». Все

население государства было подразделено на две части - податную (крестьяне всех категорий, мещане, цеховые ремесленники и купцы) и неподатную (дворяне, духовенство).

Для определения числа «душ» податного населения стали произ­водиться переписи мужского населения податных сословий, называ­емые подушными ревизиями. Материалы этих ревизий нужны были не только финансовым органам государства, они использовались так­же для рекрутских наборов.

Указ о проведении первой подушной ревизии был издан 28 но­ября 1718 г. Ревизия проводилась 1719 по 1724 г.

Умершие, беглые и самовольно переселившиеся в другие места лица не исключались из ревизских «сказок» до следующей ревизии (в 1744-1747 гг.). Не включались в число ревизских душ и лица, родившиеся после дачи «сказок». Ревизские «сказки» представляли собой ведомости со сведениями о лицах мужского пола податных со­словий, подаваемые помещиками на крепостных, приказчиками - на дворцовых, старостами - на казенных крестьян губернаторам и отсылались в Петербург в Канцелярию бригадира В. Зотова, осуще­ствлявшую общее руководство сбором и разработкой материалов ре­визии. Надзор за ревизией осуществлял Сенат.

Кроме подворной, а затем подушной подати, существовало мно­жество других прямых налогов, чаще всего экстренного характера: драгунские, корабельные, рекрутские, подводные и др.

Резко возросло число косвенных налогов. Со времени Курбатова появилась целая профессия «государевых прибыльщиков», задачей которых было придумывание новых, главным образом косвенных, на­логов («сидеть и чинить государю доходы»).

Кроме традиционных винных и таможенных сборов, появились сборы с хомутов, гробов, перевозов, водопоя, отвальные и приваль­ные (для судов, отходящих от пристаней и подходящих к ним), ры­боловства, торговых операций солью и табаком, за ношение бороды, старой одежды и т. п. Большая часть этих сборов поступала в соз­данную в 1706 г. Ижорскую канцелярию, во главе которой стоял Меншиков. Другие сборы поступали в специальные канцелярии: Банную, Рыбную, Мельничную, Постоя, Медовую, Ясачную и т. п. Эти сборы назывались канцелярскими.

К концу царствования Петра I в России насчитывалось 40 видов различных косвенных налогов и канцелярских сборов.

Созданная в числе других коллегий Камер-коллегия заведовала всеми доходами государства, которые раньше находились в ведении приказов и канцелярий. Камер-коллегия руководила сбором податей, пошлин и недоимок, осуществляла руководство выполнением натуральных повинностей.

В коллегию после «ревизии» поступали «генералитетские кни­ги» - итоговые документы ревизии, содержавшие сведения о числе податных душ; второй экземпляр этих книг оставался в губерниях.

Заведовала коллегия и такими источниками доходов, как вин-

ные подряды и соляные промыслы, а также заготовлением провиан­та для армии. В 1723 г. ей был поручен надзор за хлебопашеством, состоянием урожаев, ценами на хлеб и снабжением хлебом населе­ния в случае голода.

Президентом Камер-коллегии был князь Д. М. Голицын.

Другая финансовая коллегия - Штатс-контор-коллегия заведо­вала государственными расходами, управляла кассами на местах (рентереями), выделяла по указанию Сената определенные суммы правительственным учреждениям и должностным лицам. Президен­том этой коллегии был граф И. А. Мусин-Пушкин.

Ревизион-коллегия наследовала от Ближней канцелярии функцию чисто формального финансового контроля за расходованием. Эту коллегию возглавлял князь Я. Ф. Долгорукий.

Управление незначительными казенными промышленными пред­приятиями в XVII в. было распределено между многими приказами, занимая в их деятельности второстепенную роль.

Развитие мануфактурной промышленности и торговли, проводи­мая государством политика покровительства им в XVIII в. потребо­вали централизации их управления.

Огромное значение имела Берг-коллегия, заведовавшая горной и металлургической промышленностью - отраслями, пользовавшимися особым попечительством Петра I.

Коллегия осуществляла заботу об обеспечении предприятий и рудников рабочей силой путем приписки к ним государственных кре­стьян. 18 января 1721 г. был издан указ, по которому разрешалось к частным заводам присоединять деревни при условии, «дабы те де­ревни всегда были уже при тех заводах неотлучно» 67 . Владелец за­вода (дворянин или купец) мог продавать этих посессионных кре­стьян только вместе с заводом. Но и этот указ не мог полностью раз­решить проблемы рабочей силы в промышленности в условиях фео­дально-крепостнического строя.

Мануфактур-коллегия управляла казенными мануфактурами и осуществляла заботу о частных мануфактурах в прочих отраслях промышленности (главным образом, легкой).

Во главе обеих коллегий при Петре I стоял обрусевший шотланд­ский специалист в области артиллерии Я. В. Брюс (одновременно он был и генерал-фельдцейхмейстером - начальником артиллерии). Надзором и попечительством над внешней и внутренней торгов­лей ведала Коммерц-коллегия, президентом которой был дипломат и разносторонний деятель того времени П. А. Толстой.

Юстиц-коллегия была судебным и административным органом. К ней перешли дела ряда старых приказов (Поместного, Сыскного, Земского, судных). Она заведовала губернскими и надворными су­дами и являлась для них апелляционным судом по уголовным и граж­данским делам. В ее ведении находились следственные, розыскные дела и собирались сведения о заключенных в тюрьмах. В существо-

вавшей при Юстиц-коллегии в 1719-1740 гг. Крепостной конторе записывались и оформлялись различные крепостные акты на земли и крестьян, о продаже вотчин, купчие, доверенности, духовные за­вещания и т. д.

Президентом коллегии был назначен граф А. А. Матвеев. С со­зданием Юстиц-коллегии ей был подчинен Поместный приказ, соста­вивший в коллегии Вотчинную канцелярию. В 1721 г. она была пре­образована в самостоятельную Вотчинную коллегию. Эта коллегия находилась в Москве, заведовала дворянским землевладением. Защищая и оберегая интересы помещиков, она разбирала земельные тяжбы, иски и споры дворян; оформляла новые земельные пожало­вания и т. п. С 1772 г. каждая коллегия имела в Москве свою кон­тору, которую возглавляли поочередно члены коллегий. Вотчинная коллегия имела свою контору в Петербурге.

Другой сословной коллегией явился созданный 13 февраля 1720 г. Главный магистрат, который собрал и соединил «рассыпанную хра­мину» городского сословия. Регламент Главного магистрата подроб­но определил многообразие функций этой коллегии, которые заклю­чались в создании магистратов и снабжении их уставами и инструк­циями, а также руководстве выборами в них; в надзоре за выполне­нием магистратами административно-полицейских и судебных функ­ций; охранении сословных привилегий горожан и «защите купцов и ремесленников от обид и притеснений»; содействии развитию город­ских ремесел и торговли (особенно ярмарочного дела). Кроме того, Главный магистрат являлся высшей апелляционной инстанцией на судебные решения магистратов.

Члены Главного магистрата (бургомистры и ратманы) назнача­лись царем; президентом коллегии был назначен купец Исаев, а обер-президентом - представитель родовитого дворянства князь Трубец­кой.

Коллегии не охватывали всех отраслей управления; часть их ос­тавалась вне коллежской системы. Это было дворцовое, ямское, ме­дицинское, строительное управления и другие дела, находившиеся в ведении специальных приказов (Дворцовый, Ямской), канцелярий (Медицинская), палат (Оружейная), контор (Соляная) и др.

Кроме того, продолжал существовать Преображенский приказ. Перегрузка этого приказа различными делами по заведованию гвар­дейскими полками и полицейскому управлению Москвой, а также его отдаленность от Петербурга толкнули правительство на более гибкую форму ведения политических процессов с помощью времен­ных розыскных канцелярий. Во главе этих канцелярий были постав­лены гвардейские офицеры; первые розыскные канцелярии возник­ли в 1713 г.

Одна из этих канцелярий, начавшая в Москве следствие по делу царевича Алексея, после переезда в Петербург 20 марта 1718 г. бы­ла преобразована в постоянную Тайную канцелярию.

Рассмотрением дел в этом новом органе политического следствия

и суда занималась коллегия в составе П. Толстого, А. Ушакова, Г. Скорнякова-Писарева и И. Бутурлина. В официальных докумен­тах эти лица именовались «министрами» Тайной канцелярии.

Канцелярия вела процессы по всем «трем пунктам» указа от 24 января 1715 г. 68 . В Тайной канцелярии рассматривались дела о «непристойных выражениях» об особе государя - покушение на го­сударственное здоровье, непочтение к царской фамилии; самозван­стве, несоблюдении молебнов в царские дни, о «непристойных ре­чах» о государственных деятелях, дела об измене, о раскольниках, волшебстве, казнокрадстве, взяточничестве и т. д.

В Тайной канцелярии прошли такие крупные процессы, как след­ствие по делу царевича Алексея и его сообщников - противников реформ Петра I; связанные с этим процессом дела бывшей царицы Евдокии Лопухиной и Кикина; придворное уголовное дело фаворит­ки Петра I Марии Гамильтон («девки Марьи Гамонтовой»), ряд дед по третьему пункту указа 1715 г. о грандиозных хищениях в Ревельском порту, злоупотреблениях в Астрахани, краже корабельных ле­сов на Днепре и т. д.

«Следование» (допросы и очные ставки свидетелей обвиняемых, доносчиков) проводилось секретарями канцелярии, записывавшими допросные речи.

Во время допросов практиковалась пытка: на дыбе, раскаленными щипцами, горящими вениками и т. д. В допросных материалах нередко встречалось такое выражение: «после розыску зжен огнем, а с огня говорил».

Из собранных во время допросов материалов секретари состав­ляли «выписки», которые докладывали «министрам». «Министры» давали «определение» (продолжать следствие или закончить), а за­тем выносили приговор.

Тайная канцелярия подчинялась непосредственно Петру I, но в отношении некоторых дел (особенно по пункту третьему указа 1715 г.) на решения Тайной канцелярии допускалось обжалованиев Сенат.

Жестокий военно-полицейский классовый террор феодального аб­солютистского государства сильно сократил число дел по первым двум пунктам указа. Это отразилось и на деятельности Тайной кан­целярии. В указе от 28 мая 1726 г. констатировалось, что «чрезвы­чайные розыскные дела», ради которых была создана Тайная канце­лярия, ныне случаются, но «не так важные». Поэтому Тайная кан­целярия упразднялась и рассмотрение «чрезвычайных розыскных дел» централизовалось в Преображенском приказе, поскольку там «больше бывают такие дела» 69 .

Реформы центрального управления — масштабные преобразования государственного аппарата, предпринятые Петром I Великим. Ключевые нововведения — создание Правительствующего Сената, замена устаревшей системы приказов на Коллегии, создание Святейшего Синода и Тайной канцелярии.

С полным списоком реформ, относящихся к органам центрального управления можно ознакомиться в таблице расположенной вверху страницы.

Реформы центрального управления Петра I

Причины и предпосылки реформ центрального управления

• На ключевых постах управления государством находились не всегда компетентные дворяне, получившие пост по праву благородного происхождения.
• Устаревшая административная система приказов тормозила экономическое развитие и была неповоротлива.
• Укрепление вертикали власти (создание абсолютистской монархии) должно было предотвратить возможные бунты и пресечь массовые побеги солдат и крестьян.
• Великое Посольство 1697-1698 годов позволило Петру I ознакомиться с европейской системой административных органов, на основе которой он решил проводить собственные преобразования.

Кратко о сути и содержании
реформ центрального управления

Создание Ближней канцелярии и упразднение Боярской Думы

С приходом Петра I к власти Боярская дума начала терять свои властные полномочия, превращаясь в еще одно бюрократическое ведомство. Царь старался изменить устоявшиеся порядки (члены боярской думы избирались из местных благородных дворян) и поставить на руководящие должности людей, подконтрольных ему лично. С 1701 года ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая «Консилия министров» — совет начальников важнейших правительственных ведомств, среди которых было немало небояр. После 1704 года упоминаний о заседаниях Боряской думы нет, хотя её официальное упразднение и не состоялось.

Ближняя канцелярия, была создана в 1699 году для контроля финансовых расходов всех приказов, а также административных решений — все важнейшие бумаги главные царские советники и министры должны были подписывать, для чего была заведена специальная книга именных указов.

Создание Правительствующего Сената

2 марта 1711 года Пётр I создал Правительствующий Сенат — орган высшей законодательной, судебной и административной власти, который должен был управлять страной во время отсутствия царя (Северная война занимала большую часть его внимания). Сенат был полностью подконтролен царю, являлся коллегиальным органом, члены которого назначались Петром I лично. 22 февраля 1711 года для дополнительного надзора за чиновниками во время отсутствия царя, была создана должность фискала .

Создание Коллегий

C 1718 по 1726 года происходило создание и дальнейшее развитие Коллегий, целью которых Пётр I видел замещение устаревшей системы приказов, которые были чрезмерно неповоротливы в решении проблем государства и, зачастую, дублировали собственные функции. По мере создания, коллегии поглощали приказы. В период с 1718 по 1720 год президенты коллегий являлись сенаторами и заседали в Сенате, однако впоследствии из всех коллегий представительство в сенате было оставлено лишь за главнейшими: Военной, Адмиралтейст и Иностранных дел.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) - всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Сравнение систем приказов и коллегий представлено в нижеприведенных схемах.

Система приказов

Издание Генерального Регламента

Указом от 9 мая 1718 Петр I поручил президентам Камер-, Ревизион-, и Военной коллегий на основании шведского устава начать разработку Генерального Регламента — системы делопроизводства, получившую название «коллежской». Регламент утверждал коллегиальный способ принятия решений коллегиями, определял порядок обсуждения дел, организацию делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти.

10 марта 1720 года Генеральный регламент был издан и подписан царем. Этот устав государственной гражданской службы в России состоял из введения, 56 глав, содержащих самые общие принципы деятельности аппарата всех государственных учреждений, и приложения с толкованием иностранных слов, в него вошедших.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 г.

Создание Святейшего Синода

Ближе к концу Северной войны со Швецией, Петр I начал подготовку к введению нового типа административных учреждений — коллегий. По аналогичному принципу предполагалось учредить высший управляющий орган Церкви, для чего епископу Феофану Прокоповичу было поручено разработать Духовный регламент . 5 февраля 1721 года был издан Манифест об учреждении Духовной коллегии , позже получившей название «Святейший Правительствующий Синод».

Все члены Синода подписали регламент и лично присягали царю в верности, а также обязывались блюсти интересы отечества и Петра I. 11 мая 1722 года — для контроля за деятельностью Синода была создана должность обер-прокурора, докладывавшего Петру I о положении дел.

Таким образом, государь встроил церковь в механизм государства, сделав её одним из административных учреждений с определенным обязанностями и функциями. Упразднение должности патриарха, имеющего на простых людей влияние сравнимое с влиянием самого Петра I, сосредоточило всю власть в руках царя и стало еще одним шагом к укреплению абсолютистской формы правления.

Создание Тайной Канцелярии (Преображенский приказ)

Преображенский приказ был учрежден Петром I еще в 1686, как канцелярское учреждение для управления Преображенским и Семёновским потешными полками. Постепенно, по мере усиления власти Петра I, приказ получал все новые функции — в 1702 году царь издал указ, согласно которому все доносившие о государственных преступлениях (измене, покушении на монарха) отправлялись именно в преображенский приказ. Таким образом, основная функция , которую выполняло данное учреждение — преследование участников антикрепостнических выступлений (около 70% всех дел) и противников политических преобразований Петра I.

В этих строках выражена самая суть характера Петра 1 - царя-реформатора. Еще с детства Петр отличался любознательностью, и поражал всех живостью и непоседливостью. Образование Петр ставил во главу всех реформ. В Москве одна за другой открывались школы - навигацкая, инженерная, артиллерийская, медицинская, немецкая.

В конце XVII в начале XVIII вв. Россия пересматривает курс развития, в том числе в сфере школьного образования, равняясь на западный опыт. По сути дела происходил поворот к школе и педагогике Нового времени. Примером этого может служить воспитание и образование самого Петра I. До 10 лет будущий государь воспитывался даже более по старому, чем его старшие братья и отец. Он обучался грамоте, изучал азбуку, псалтырь, евангелие и апостол, русскую историю. С 1683 года он обучался математике, арифметике, геометрии, баллистике, кораблестроению, тогда же Петр I овладел немецким и голландским языками. Петр и его сподвижники предпринимали попытку направить страну по общеевропейскому пути. Был введен обычай посылать за границу молодых людей для обучения корабельному и мануфактурному делу, военным наукам. По главным промышленным городам Европы были рассеяны сотни русских учеников. Для осуществления экономической реформы Петру требовались специалисты. Последовал указ "всех мобилизовать на труд, на государеву службу". Это определяло развитие практического образования. Создается сеть профессиональных учебных заведений и трудовых школ, что определялось государственными интересами. Можно говорить о создании элементов системы трудовой и профессиональной подготовки. В начале XVIII в. в России появляются государственные школы различных типов. Подобная реформа образования была одним из направлений преобразований Петра I. Эти школы отличались практической направленностью и в то же время не были узкопрофессиональными. В них не только готовили моряков, строителей, моляров, мастеровых, писарей и т.д., но и давали общее образование: родной язык, иностранный язык, арифметика, политика, философия и т.д. По преимуществу создавались дворянские школы, но сословный характер нередко нарушался. Первым из созданных при Петре I учебных заведений была Школа математических и навигационных наук в Москве в Сухаревой башне (1701 г.). Директором школы назначили профессора Г. Фарварсона (Англия). В учебную программу входили: арифметика, география, астрономия, математическая география. До того как приступить к изучению этой программы учащиеся могли пройти два начальных класса, где учили читать, писать, считать. В школе могли учиться до 500 человек. Возраст учащихся - от 12 до 20 лет. Готовили моряков, инженеров, архитекторов, служилых людей. Ученики получали кормовые деньги, жили при школе или в наемных квартирах. За прогулы учащимся грозил немалый штраф. За побег из школы полагалась смертная казнь. В школу математических наук был приглашен Леонтий Федорович Магницкий (1669-1739 гг). Он возглавлял эту школу. Им был создан учебник прикладного характера "Арифметика". По этому учебнику шло освоение алгебраических, логарифмических действий. Обучение шло последовательно от простого к сложному и было связано с профессиональной деятельностью: фортификация, корабельное дело и пр., широко использовались наглядные пособия. Была введена система наказаний. В школе из числа "лучших учеников" выделяли "десятских", которые следили за поведением своих товарищей. Учились дети низших сословий. В 1715 году старшие классы школы математических и навигационных наук перевели в Петербург. На этой базе была организована Морская академия - военно-учебное заведение, где готовили к морской службе. В 1707 году в Москве при военном госпитале была создана Химическая школа. По образцу навигационной школы в Москве в 1712 году были открыты еще две школы: инженерная и артиллерийская.

28 февраля 1714 году выходит Указ о введении обязательной учебной повинности для дворянских детей, детей дьяков и подьячих: "во всех губернских дворянских и приказного чина, дьячих и подьячих детей от 10 до 15 лет учить цифири и некоторую часть геометрии и для того учения послать математических школ учеников по несколько человек в губернию ко архиереям и в знатные монастыри и в архиерейских домах и монастырях отвести им школы и во время того учения тем учителям давать кормовых по 3 алтына, по 2 деньги на день из губернских доходов, а как ту науку те их ученики выучат совершенно: и в то время давать им свидетельственные письма за своею рукою, а без таких свидетельственных писем жениться их не допускать и венечных памятей не давать". Было заложено начало созданию светских элементарных школ с математическим уклоном - Цифирные школы. В этих школах обучали арифметике и отчасти геометрии. В качестве учителей в каждую губернию было послано по два выпускника Московской навигационной школы и Морской академии. Но постепенно эти школы пришли в упадок. Значительная их часть закрылась. Ученики из духовного сословия уходила в церковные Архиерейские школы. С 1721 года при сибирских заводах стали создаваться Горные училища. Для специальной подготовки специалистов по иностранным языкам в Москве было учреждено особое учебное заведение которым руководил Эрнст Глюк. Здесь детей бояр, служилых и торговых людей обучали греческому, латинскому и итальянскому, французскому, немецкому, шведскому языкам. Обучение языкам занимало три четверти учебного времени. Остальное время отводилось на преподавание философии, истории, арифметики, географии. Обучали бесплатно. Э. Глюк разработал учебные пособия: русскую грамматику, пособия по географии, молитвенник в стихах. Использовался "Мир в картинках" Я.А. Коменского. После закрытия школы Э. Глюка единственным учебным заведением повышенного образования в Москве оказалась Славяно-греко-латинская академия. В 1724 году выходят указы об открытии Горнозаводских школ и Технических училищ строительного дела, металлургии и др. 28 января 1724 года издается Указ об учреждении Академии наук. "Учинить Академию, в которой бы учились языкам, прочим наукам и знатным художественным и переводили б книги". "Науки, которые в сей Академии могут, учинены быть, свободно бы в три класса разделить можно:

1) все науки математические и которые от оных зависят

2) все части физики

3) гуманитарные знания, история и право.

В конце 1725 года в Петербурге был создан важный научно-правительственный центр Академия наук. В её состав входили университет и гимназия. В университете было четыре факультета: теологии, юриспруденции, медицины, философии. В 1731 году в Петербурге было учреждено первое среднее учебное заведение закрытого типа для знати Корпус кадет. В нем готовили офицеров и гражданских чиновников. В 1737 году издан закон, предоставивший дворянам право на домашнее обучение. В 1744 году некоторые цифирные школы были присоединены к полковым и гарнизонным школам, остальные слились с архиерейскими школами, деятельность которых определялась "Духовным регламентом" (1721г.)- Феофан Прокопович. В "Регламенте" излагалась новая программа школьного образования. Преследовалось сочетание светского и религиозного обучения. В них готовили священнослужителей. Обучали: началам религии, письму, чтению, арифметике, геометрии. Предусматривалось создание Академии с семинариями (8-ми летние средние духовные учебные заведения). Они были закрытыми. В программу входили: латинский язык, грамматика, история, география, геометрия, арифметика, логика и диалектика, риторика, физика, политика, богословие. Предусматривалось использование дидактических приемов: ознакомление учащихся с программой в начале преподавания, установление межпредметных связей. В учебных заведениях начала XVIII в. обучали на русском языке. Вместо прежнего Псалтыря используется Букварь Федора Поликарпова. Учебные пособия впервые вводили латинский и греческий шрифты, содержали сравнение славянского, греческого и латинского языков и пр. Петровские реформы образования и воспитания встретили глухое и явное недовольство, которое беспощадно и жестоко подавлялось. В тоже время возникновение новых типов школ - важное явление в организации национальной системы образования. В 1755 году в Москве создается Университет и университетские гимназии. Университет предназначался детям дворян. Первые студенты были набраны из духовных семинарий. Вторая четверть XVIII в. ознаменована заботой государства об организации обучения дворян. В 1759 году основано привилегированное дворянское учебное заведение Пажеский корпус при императрице Елизавете в Петербурге. В Петровскую эпоху в обществе укрепилось понимание необходимости светского государственного регулярного воспитания и обучения. Примером служит проект Федора Салтыкова. В его "Пропозициях" предлагалось учредить в каждой губернии академии. Проектируемые академии напоминали западноевропейские учебные заведения Дворцовые школы:

грамматика, философия, история, география, математика, физика;

механика, фортификация, архитектура;

танцы, фехтование, верховая езда.

Кроме того, в каждой губернии предусматривалось создание по две женские школы. Реально указ об открытии Горнозаводских школ осуществил Василий Никитич Татищев (1686-1750 гг.) Он разрабатывал проекты построения широкой системы образования по сословному принципу. Им были открыты горнозаводские школы на Урале. В.Н. Татищев планировал создание школ и для детей приписанных к заводам крестьян. Его наиболее известная работа "Разговор о пользе наук и училищ". Главной наукой Татищев считал такую "чтоб человек мог себя познать". Высшие ступени школы должны обучать: математике, логарифмическим исчислениям, приборному искусству, иностранным языкам, производственным навыкам, токарному, коммерческому, столярному, граверному, горному делу. "Однако ж я вам скажу: в начале науки разделяются сугубо: душевное богословие и телесное философия. По первому к совершенству, нужно стараться, чтоб память, смысл и суждения в добрый порядок привести и сохранить. Другое внешнее, еже душа с телом толико связаны, что от повреждения телесных органов повреждаются и силы ума". При организации училищ Татищев опирался на указ Петра I от 1714 года, но при этом он отмечал, что "I низшие слои нужно особы от подлости отделять, II учителя к наставлению нужного и полезного способны и достаточны, III низшим слоям, чтоб без всякого недостатка к научению могло быть показано - материальная база, IV чего не вынесет казенное, то нужно низшим слоям на то доходы сложить, V чтоб над всем назирание таким было поручено, которые довольно искусны в науках". В.Н.Татищев приходит к заключению, что воспитание и обучение человека должно соответствовать его возрасту. Татищев считал, что учитель не только должен знать свой предмет, но и обладать умением обучать. Он выдвинул идею создания гимназий и академий ремесел. Знания делились им на:

нужные - домоводство, мораль, религия;

полезные - письмо, красноречие, иностранные языки, математика, естественные науки;

щегольские - поэзия, музыка, танцы, верховая езда;

любопытные - астрономия, алхимия;

вредные - ворожба, чернокнижие.

Таким образом, можно говорить о становлении профессионального образовании в России. При Петре I укрепляется дворянское землевладение. Организуются торгово-промышленные предприятия, заводы, фабрики. Наука и школа служили нуждам армии, флота, государственного управления.

Изменения в государственном строе России в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области сельского хозяйства и ремесла, созданием единого всероссийского рынка, зарождением мануфактурного производства и т. п. Обострение классовой борьбы создавало угрозу для господствующего феодального класса в целом, толкало его на сплочение своих рядов, на укрепление аппарата государства.

В силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоянная борьба с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым морям) в XVII в. стала особенно сказываться отсталость Русского государства в сравнении с некоторыми наиболее развитыми государствами Западной Европы, вступившими на путь капиталистического развития (Англия, Голландия, частично Франция). В условиях начавшейся борьбы этих государств за раздел колоний создавалась известная угроза для национальной независимости России.

Монархия с Боярской думой, рыхлым и неуклюжим аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Только абсолютная монархия с бюрократическим государственным аппаратом могла гарантировать господствующему феодальному классу имущественную, личную безопасность и сохранение сословных привилегий, а зарождающемуся классу буржуазии - благоприятные условия для развития торговли и промышленности.

Хотя отдельные черты абсолютизма проявлялись с середины XVII в., но только со времени правления Петра I (1689 - 1725) самодержавная монархия приобрела характер абсолютной, когда "верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю", который "издает законы, назначает чиновников, собирает и расходует народные деньги без всякого участия народа в законодательстве и в контроле за управлением" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 4, стр. 243. ).

Абсолютная, неограниченная власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. "Его величество, - отмечалось в "Толковании" к 20-й статье Воинского устава 1716 г., - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет" ("Воинские артикулы Петра I", M., 1940, стр. 25, гл. III, арт. 20. ). В Духовном регламенте та же мысль была закреплена в лаконичную формулировку: "Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает" (ПСЗ, т, VI, № 4870. ).

Расширение и бюрократизация государственного аппарата потребовали новых кадров: командного состава регулярной армии, чиновничества гражданского аппарата.

Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу дворян. Более прочно на службу государства была привлечена церковь и многочисленные кадры духовенства. На государственную службу было призвано и рыхлое, еще слабо оформившееся городское сословие, сословные органы которого являлись дополнительным и бесплатным для государства звеном, облегчавшим выколачивание налогов, комплектование армии, осуществление некоторых полицейских функций.

Огромный приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии служилых чинов, установленной Табелью о рангах 24 января 1722 г., которая заменила старый порядок замещения постов в армии и государственном аппарате по степени знатности новым - по личным заслугам, способностям и опыту и т. п. с учетом, разумеется, и "благородства" происхождения.

Необходимость вывести страну из отсталости породила в деятельности государства в России своеобразную культурно-просветительную функцию, заключавшуюся в насаждении учебных заведений и подготовке кадров для экономики и культуры за границей. Эта просветительная деятельность затрагивала в основном только господствующие классы: дворян-помещиков и нарождавшуюся буржуазию, которые правительство стремилось сделать наиболее культурными классами в государстве. Это накладывало отпечаток на абсолютизм Петра I, делало его "просвешенным". Характеризуя развитие государственного строя России, В. И. Ленин писал о самодержавии XVIII в. "с его бюрократией, служилыми сословиями, отдельными периодами "просвещенного абсолютизма" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 15, стр. 308. ).

В результате реформ в области управления в первой четверти XVIII в. в России сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернаторы, провинциальные воеводы, комиссары и другие органы - на местах. Основные кадры чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была "чиновничье-дво-рянская монархия" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 17, стр. 47. ).

Абсолютная монархия первой четверти XVIII в. представляла собой "регулярное", полицейское государство. Полицейская регламентация пронизывала все поры жизни страны, охватывала все уголки деятельности подданных.

В X главе "Регламента Главному магистрату" 1721 г. содержался настоящий гимн полиции, которая "споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает... непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к частному промыслу..." (ПСЗ, т. V, № 3708. ).

Полицейская регламентация касалась и всего бюрократического государственного аппарата. "Генеральный регламент" 28 февраля 1720 г. установил порядок деятельности и делопроизводства всех государственных учреждений России; свои "регламенты" имели все коллегии.

Основное острие полицейского государства Петра I было направлено против народных масс. За время правления Петра I было издано до 392 указов с нормами уголовно-полицейского характера, предусматривавшими борьбу с беглыми, бунтовщиками, "ворами", разбойниками и т. п.

С полицейской регламентацией тесно была связана жестокость наказаний. К существовавшему по Уложению 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях Воинские артикулы 1716 г. добавили еще 13 случаев (в их числе было и "сопротивление начальству"). Наряду со старыми видами смертной казни добавились новые: расстрел, казнь по жребию; из члено-вредительных наказаний новыми были вырывание ноздрей, языка и клеймение; новыми видами ссылки была ссылка на галеры (каторгу), а женщин - на "прядильные дворы".

Характерной особенностью первой четверти XVIII в. было применение к гражданским лицам военно-уголовных законов.

В условиях длительной Северной войны (1700 - 1721), народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда носил военно-полицейский характер.

Сам носитель абсолютной власти в первую четверть XVIII в. Петр I был выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам в его правление было издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принял личное участие. С его участием был составлен обширнейший "Генеральный регламент" - закон, определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора (1722) и многие другие законы; лично Петром I написан Морской устав 1720 г. Записные книжки Петра I были полны заметок, черновиков различных указов, которые Петр I диктовал секретарю. В день отъезда в Прутский поход он лично составил 32 указа незадолго до этого созданному Сенату. Во многих указах Петр I подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее, а также грубость и жестокость законодательства "всенародной пользой", "общим благом", хотя вся законодательная деятельность Петра I служила на пользу помещикам и верхушке купечества.

Петр I окружил себя способными сподвижниками; в их состав входили и такие представители старой знати и родового дворянства, принявшие петровские преобразования, как выдающийся полководец первый русский фельдмаршал граф Б. П. Шереметьев, президент Морской коллегии граф Ф. М. Апраксин, талантливый администратор князь Ф. Ю. Ромодановский, опытный дипломат и президент Коммерц-коллегии граф П. А. Толстой и другие; кроме того, в числе сотрудников Петра I появились некоторые неведомые ранее люди, выдвинувшиеся благодаря личным талантам: А. Д. Меншиков - бывший пирожник, начавший службу как царский денщик, а окончивший ее как светлейший князь, президент военной коллегии и первый русский генералиссимус; бывший свинопас П. И. Ягужинский - генерал-прокурор Сената, ловкий дипломат П. П. Шафиров и другие.

Хотя государственная деятельность и проводилась в интересах господствующих верхов, но она носила прогрессивный характер.

Высшие государственные учреждения. Боярская дума - высший правительственный орган Русского государства XV - XVII вв. - к концу XVII в. потеряла свое значение; она не соответствовала неограниченной монархии Петра I. В 90-х годах Боярская дума еще собиралась, но многие основные вопросы внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в "именных" указах. Состав Боярской думы за последнее десятилетие века (1691 - 1700) сократился более чем вдвое (с 182 до 86); особенно значительно уменьшилось в думе число бояр и окольничих. Обычно на заседаниях думы в 1700 - 1701 гг. присутствовало 30 - 40 членов, остальные находились вне Москвы - в посольствах и командировках. На падение значения Боярской думы показывало и то, что во время заграничной поездки Петра I с "великим посольством" в 1697 - 1698 гг. во главе государства и Боярской думы стоял стольник Ф. Ю. Ромодановский.

Вскоре после возвращения Петра I из-за границы установилась практика еженедельных приемов царем отдельных начальников приказов по пятницам.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств. Во главе этого учреждения, названного Ближней канцелярией, Петр I поставил своего учителя, "патриарха всешутей-шего собора" думного дворянина Никиту Зотова.

Вскоре компетенция этой канцелярии значительно возросла. В Ближнюю канцелярию стали собираться на заседания члены Боярской думы. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов; эти нерегулярные заседания с начала 1708 г. превратились в постоянные заседания три раза в неделю (по понедельникам, средам, пятницам) - Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальники приказов) - по различным вопросам управления государством: финансовому управлению, надзору за рекрутскими наборами, борьбой с дезертирством рекрутов, следственными делами по злоупотреблениям, полицейским мероприятиям и т. д.

В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума прекратила собираться.

Заседания Консилии министров происходили в Кремле или в Преображенском.

Делопроизводство Консилии министров велось в Ближней канцелярии, которая осуществляла надзор за выполнением решений Консилии. Протоколы Консилии подписывались всеми министрами, "ибо сим всякого дурость явлена будет", - пояснял Петр I ("Письма и бумаги Петра Великого", т. VI, Спб., 1912, стр. 129. ).

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование, а компетенция Ближней канцелярии сократилась; ее деятельность ограничилась финансовым контролем. Ближняя канцелярия просуществовала до 1719 г.

Усиление власти царя в начале XVIII в. выразилось в создании в октябре 1704 г. Кабинета Петра I - учреждения, имевшего в большей степени, чем Приказ тайных дел, характер личной канцелярии царя по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова (с 1722 г. он именовался тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введением коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Канцелярский аппарат Кабинета (контора находилась в ведении помощника кабинет-секретаря И. А. Черкасова, с 1726 г. - второй кабинет-секретарь).

В первые годы существования Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции.

Кабинет вел ежедневный "Юрнал", т. е. запись местонахождения и времяпровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события ("Юрнал или поденная запись блаженной и вечнодостойной памяти государя императора Петра Великого с 1698 года даже до заключения Ниш-тадтского мира". ). Петр I передавал на хранение в Кабинет все бумаги, чертежи и книги.

С течением времени и, особенно с учреждения губерний компетенция Кабинета возросла. Через кабинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, обширную переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах их и т. п.). В Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов ("подметных писем"), а также донесения фискалов. Доносы по так называемым "трем пунктам" (измена, дела против здоровья государя, дела против казенного интереса) передавались в Преображенский приказ, а впоследствии в Тайную канцелярию. Сам Кабинет следствия вел редко.

После создания коллегий компетенция Кабинета несколько сократилась, но он по-прежнему оставался высшим государственным учреждением, личной канцелярией царя по руководству всем государственным аппаратом. Через Кабинет Петр I сносился с Сенатом, Синодом, коллегиями, губернаторами. Царь и кабинет-секретарь принимали активное участие в разработке регламентов коллегий.

Кроме того, Кабинет ведал вопросами, находящимися под особым надзором и попечительством самого царя: вел переписку с надзирателями за посланными за границу для обучения молодыми людьми, по поводу покупки художественных ценностей, приглашения в Россию разных иностранных специалистов (плотников, каменщиков, маляров, архитекторов, мастеров, которые "гроты и фонтаны убирать умеют", и др.), осуществлял надзор за некоторыми постройками в Петербурге и Петергофе, заведовал зверинцем, кунсткамерой, знаменитой токарней Петра I, петровскими денщиками, был личной кассой царя.

Накануне отправления в Прутский поход Петр I, 22 февраля 1711 г., утвердил указ об учреждении Правительствующего сената, который, видимо, вначале и предполагался царем как временный орган ("для отлучек наших"), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собою коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати (князь М. В. Долгорукий (Любопытно, что этот сенатор был неграмотным и решения Сената подписывал за него другой сенатор - Г. Племянников; это, видимо, нисколько не мешало служебной карьере князя М. Долгорукого - он оставался в составе Сената до 1718 г., а впоследствии был сибирским губернатором. ) князь Г. И. Волконский, князь П. А. Голицын); остальные принадлежали к сравнительно малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам (Г. А. Племянников) или вообще никому не ведомым дворянам (М. М. Самарин, В. Апухтин, Н. П. Мельницкий); лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Боярской думы.

Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия ("суд иметь нелицемерный"), за государственными доходами ("денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны"), за расходами, за явкой дворян на службу, торговлей и т. п. В первые годы существованания функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широкая.

В отсутствие царя Сенат заменял его. Однако уже в этот период существования царь не разделял своей власти с Сенатом, а контролировал его деятельность. За исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя Сенат играл роль законодательного органа, в остальных случаях он был высшим законосовещательным учреждением.

Деятельность Сената по надзору за правительственным аппаратом, контролю за доходами и расходами государства, административная, финансовая и судебная деятельность ограничивалась личной властью царя и законами.

Царь иногда лично присутствовал на заседаниях Сената: давал повеления и объявлял указы. Иногда же через кабинет-секретаря, в письменной форме, выражал свое мнение на сенатские "указы", отмечая, что "изрядно" или "худо сделано". Нередко эти указы напоминали прямые угрозы.

Указом об учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа; сам приказ был упразднен, а в составе канцелярии Сената был создан особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняющимся от службы и т. п.

До создания коллегии связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губернии), которые состояли при губернском столе канцелярии "для спроса и принимания указов"; через них губернаторы посылали в Сенат "доношения" и "справки", а они посылали в губернии сенатские указы. Комиссары были не только посредниками между Сенатом и губернаторами, они наблюдали за исполнением губернаторами правительственных распоряжений; за неисправное поступление налогов с губерний комиссары несли и прямую ответственность: если губерния своевременно не выплачивала налоги, то состоящих при Сенате от нее двух комиссаров ставили "на правеж".

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу которых входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред: нарушенных законах, взяточничестве, казнокрадстве и т. п. В отличие от изветчика XVII в. за несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные получал даже вознаграждения, равные 1/2 судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Всеми фискалами в государстве (их насчитывалось до 500) руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доношения фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (Расправная палата при Сенате просуществовала до создания Юстиц-коллегии и областной реформы и была упразднена в 1719 г. ).

В том же 1712 г. Сенату был подчинен Поместный приказ с его огромным аппаратом; в составе Сената он просуществовал до 1720 г.

Таким образом, в отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводством и подведомственными учреждениями.

Создание коллегий вызвало изменение состава и функции Сената. Новая "должность Сената" 3 декабря 1718 г. вводила в состав Сената еще 8 членов - президентов коллегий, но уже в указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был признать присутствие президентов коллегий в Сенате нежелательным и неправильным ("несмотря учинено"), от сенаторов требовалось, чтобы они "партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке государства и смотрели бы над коллегиями, яко свободные от них, а ныне сами будучи в оных, как могут сами себя судить?" (ПСЗ, т. VI, № 5877, п. I.) ). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопросам управления.

С окончанием войны со Швецией и заключением мира Петр I мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I по просьбе Сената и Синода титула императора, 22 октября 1721 г., Сенату было запрещено чинить "генеральные определения", т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы.

Усилился надзор Петра I за деятельностью самого Сената. Указом 12 января 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту должность П. Ягужинского, заявив сенаторам: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желание; что он заблагорассудит, то вы и делайте" (П. Иванов, Опыт биографии генерал-прокурора и министров юстиции, Спб, 1863, стр. 2. ). Ближайшим помощником генерал-прокурора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

Генерал-прокурор имел высокое положение и огромные права. По изданной вскоре "Табели о рангах" генерал-прокурор относился к 3-му классу, а обер-прокурор - к 4-му. Права генерал-прокурора определила его "должность" 27 апреля 1722 г. "Генерал-прокурор, - отмечалось там, - повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам отправлял..." На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. "Предложения" генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы: мог "о которых делах не ясно изъяснено, о тех предлагать Сенату, чтобы учинили на те дела ясные указы".

Созданный к концу правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат абсолютной монархии требовал элементарного надзора. С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества административных дел; роль Сената как органа надзора значительно возросла. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око царево и стряпчий о делах государственных".

Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате были созданы: контора в Москве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора в Москве осуществляла надзор за находящимися здесь конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было поручено "ведать всего государства дворян": следить за прохождением ими военной службы, представлять их на гражданские должности, надзирать за образованием молодых дворян, вести списки дворян, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, лично рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за осуществлением господствующим классом службы в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативностью. В том же году в ведение Сената попал и финансовый контроль: с упразднением Ревизион-коллегий в составе Сената была учреждена Ревизион-контора.

Таким образом, в деятельности Сената за 14 лет его существования в период правления Петра I произошла сложная эволюция: от высшего органа управления государством он превратился в высший орган надзора за управлением в государстве; сравнительно стабильными были его законосовещательные и судебные функции. Изменение назначения его сказалось на составе: в 1722 - 1725 гг. в числе сенаторов находились крупнейшие государственные деятели: А. Меншиков, Г. Головкин, Ф. Апраксин, Д. Голицын, П. Толстой, А. Матвеев и другие.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторые остатки политической самостоятельности, так же несовместимые с неограниченной властью монарха, как Боярская дума и боярская аристократия.

Консервативные церковные элементы группировались вокруг патриарха. Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, то по совету известного "прибыльщика" А. Курбатова Петр I решил "обожда-ти" с избранием нового патриарха, а назначил временно во главе всего духовенства рязанского митрополита Стефана Яворского, который стал называться "местоблюстителем патриаршего престола" и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископами, вызываемыми поочередно в Москву; эти совещания патриарха с епископами назывались "освещенным собором" и представляли собой в зачатке подобие духовной коллегии. Впрочем, С. Яворский, не разделявший взглядов Петра I на необходимость церковной реформы, вскоре был фактически устранен от церковного управления; его власть ограничилась узкими вопросами церковного культа. Церковные преобразования были подготовлены и проведены без его участия.

Патриарший разряд был упразднен, а его функции были переданы восстановленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе которого стояли светские лица (боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов); этому приказу были подчинены патриаршие казенный и дворцовый приказы, духовные школы, типография, а также богадельни.

Собранные Монастырским приказом доходы использовались на государственные нужды.

Высокообразованный деятель церкви, горячий сторонник всех преобразований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил "Духовный регламент" и научный трактат "Правда воли монаршей", в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма, коллежской системы, а также подчинения церкви государству. Император объявлялся "верховным пастырем" православной церкви.

25 января 1721 г. царь утвердил "Духовный регламент", по которому утверждалась и Духовная коллегия, вскоре (14 февраля) для придания большего авторитета преобразованная в Святейший правительствующий синод.

В ведении Синода находились чисто церковные дела (истолкование церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждение житий святых, мощей, явлений, "чудотворных" икон и т. п.), цензура духовных книг, борьба с ересями и расколом, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п. Кроме того, Синод имел и функции духовного суда: судил духовных лиц, а также мирян (последних по некоторым категориям гражданских дел: бракоразводным делам, сомнительным духовным завещаниям, а из уголовных - по вероотступничеству).

Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представителей высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев): президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. При вступлении в должность члены Синода принесли присягу на верность императору.

Для надзора за деятельностью Синода ("дабы Синод свою должность хранил") Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора "из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управления синодского дела знать" (ПСЗ, т. VI, № 4001. ); ему подчинялась синодальная канцелярия и созданные вскоре церковные фискалы - "инквизиторы". Первым обер-прокурором Синода был назначен И. Болтин.

Церковными имуществами, землями и крестьянами управлял восстановленный (после упразднения в 1720 г.) в третий раз Монастырский приказ, который был подчинен Синоду и с 1724 г. назывался Камер-конторой синодального правительства. Значительная часть доходов, стекавшихся в это ведомство, поступала в общегосударственную казну.

На сенатском докладе в апреле 1722 г. Петр I попытался определить юридическое место Синода в государстве: "понеже Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат, того ради респект и послушание равное издавать надлежит..." Фактически же Синод, являясь высшим государственным учреждением, занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.

Центральные государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (главным образом началом Северной войны) возникло несколько новых приказов.

К осени 1699 г. в Русском государстве насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединено: так начальнику Посольского приказа подчинялось еще семь приказов (Великой России, Малороссийский, княжества Смоленского, а также Новгородская, Галицкая, Владимирская и Устюжская четверти).

В целом приказы составляли 24 самостоятельных ведомства: каждое из них состояло из одного или нескольких приказов.

В январе 1699 г. купцы и посадское население всех городов в финансовом, полицейском и судебном отношении были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа - Бурмистерской палаты в Москве; с 1700 г. она получила новое название - ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были созданы подчиненные ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

Правительство мотивировало создание этого городского сословного, финансового и полицейско-судебного "самоуправления" желанием улучшить деятельность торгово-промышленного населения (купцов, ремесленников), "чтоб им в разных приказах и от приказных и разных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не было". Эта реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с городского населения.

Учреждение ратуши вызвало изменения в системе финансовых приказов. Вскоре прекратила существование Владимирская четверть, объединившаяся незадолго до этого (в 1690 г.) с приказами Большого прихода и Новой четверти; теперь же все ее денежные доходы отошли к ратуше. Другой важнейший финансовый приказ - Большой казны - был отодвинут на второе место. В 1701 г. в ратушу поступило доходов 1 268473 руб., а в Большую казну - только 717 743 руб.

Прекратили вскоре свое существование и четверти. В Бурмистерскую палату (ратушу) отошли финансовые функции 13 приказов. Ратуша превратилась в центральную кассу государства и оставалась ею до губернской реформы 1708 - 1710 гг. С передачей финансовых функций губернаторам им были подчинены и бурмистерские избы; ратуша из центрального стала местным московским учреждением.

В 1699 - 1700 гг. произошла значительная реорганизация приказов: объединились или были упразднены одни приказы, созданы другие. Наряду с этим возникали и новые центральные учреждения; иногда они назывались по-старому - приказы (Адмиралтейский, Провиантский, Военных дел, Артиллерийский, Рудокопных дел), иногда же получали новое наименование - канцелярии (Ижорская, Мундирная и т. д.).

Одним из первых мероприятий правительства Петра I по укреплению абсолютной власти была централизация следствия и суда по политическим делам в одном учреждении - Преображенском приказе. Этот приказ стоял несколько особо от всей системы неустойчивых и подверженных непрерывной реорганизации приказов конца XVII - начала XVIII в.

Преображенский приказ вырос из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и его матери и заведованию "потешными" полками (Преображенским и Семеновским) - Преображенской потешной избы, учрежденной примерно в 1686 г.

Со времени свержения власти Софьи и установления фактического правления Петра I Преображенская потешная изба приобрела ряд военно-административных функций по комплектованию, снабжению, обучению войск, организации военных маневров ("потешные походы"). Под надзором этой избы находился и Новодевичий монастырь, куда была заключена свергнутая Софья. Преображенская изба сыграла большую роль в организации Азовских походов.

С 1695 г. эта изба была преобразована в Преображенский приказ, который, кроме старых функций, наследованных от потешной избы, осуществлял следствие и суд по делам, заслуживавшим внимания царя, и ведал охраной порядка в Москве.

После Азовских походов, к началу 1697 г., Преображенский приказ стал прежде всего органом следствия и суда по политическим преступлениям (измене, "бунту" и "непристойным речам против царя и членов его семьи"). Этими вопросами занималась главная канцелярия приказа. Наряду с этим Преображенский приказ по примеру других приказов XVII в. имел и иные Функции. Через подчиненный ему Потешный двор приказ заведовал охраной порядка в Москве, по организации караулов в Кремле, борьбе с нарушителями порядка, а через Генеральный двор ведал Преображенским и Семеновским полками, осуществлял набор даточных (до апреля 1702 г.). В связи с отъездом Петра I за границу в конце 1697 г. приказу была подчинена вся Москва.

Главным судьей Преображенского приказа был крупный государственный деятель Петра I - Ю. Ф. Ромодановский, а после его смерти (1717) его сын И. Ромодановский. В помощь судье Преображенского приказа с 1698 до 1706 г. действовала судебная боярская коллегия, куда входили ряд членов Боярской думы.

Из всех поступавших в него изветов приказ отбирал те, которые носили политический характер, а остальные отсылал в другие приказы.

По делам политического следствия и суда Преображенский приказ получил распорядительные права в отношении с другими приказами. Он свободно запрашивал дела из других приказов, сносился без их посредничества с воеводами, поручая им поимку преступников, арест, повальные обыски. Приказ запрещал местным властям проводить самостоятельное следствие по политическим делам.

Сам политический процесс конца XVII - начала XVIII в. основывался на "Соборном уложении" 1649 г., новоуказных статьях и узаконениях Петра I.

Каждый политический процесс начинался с письменного или устного доноса ("извета") о "государевом слове и деле", который изветчик мог делать где угодно (в любом приказе, местном учреждении, церкви, на базаре, на улице, дома), но обязательно в присутствии людей. Доставленные в ближайшее правительственное учреждение изветчик, а часто и обвиняемый, задержанный в результате извета, переправлялись в Преображенский приказ, и начиналось следствие. Для проверки правильности извета проводились допросы свидетелей и повальные обыски. В случае отсутствия свидетелей для благородного изветчика дело решалось по усмотрению царя, но если изветчик, не называвший свидетелей, был холоп или крестьянин, а извещал он на своего помещика, то в таком случае "Соборное уложение" предписывало "тому их извету не верить. И учиня им жестокое наказание, бив кнутом нещадно, отдати тем, чьи они люди и крестьяне", т. е. вернуть изветчиков-холопов их же помещику (Гл. II, стр. 13 (см. "Памятники русского права", вып. 6, Госюриздат, М., 1957, стр. 29 - 30). ).

Если обвиняемый отрицал вину, то Преображенский приказ прибегал к пытке. Закон разрешал пытать трижды: 1) поднять на дыбу; 2) поднять на дыбу и бить кнутом; 3) после битья кнутом на дыбе жечь огнем. Если обвиняемый на всех трех пытках показывал одно и то же, то это считалось доказательством правильности показания. На практике пытали гораздо чаще и больше. Жестокость пытки в Преображенском приказе часто вела смерти. Из 365 человек, привлеченных к суду по делу об астраханском восстании, от пыток умерло 45 человек (т. е. более 12%). Нередко присутствовал на допросах, а порой и лично допрашивал сам Петр I.

Основное острие карательной деятельности Преображенского приказа было направлено против народных масс. На всем протяжении его существования в нем происходят процессы крестьян и посадских низов, выражавших свое недовольство налоговым гнетом, феодально-крепостнической системой, высказывавшихся против самого царя.

В период наиболее активной деятельности приказа - в 1697 - 1709 гг. - процессы крестьян и посадских людей занимали примерно 65,5% от общего числа всех политических процессов, прошедших в приказе.

Наиболее крупным политическим процессом этой группы было дело о знаменитом астраханском восстании.

Расправлялся Преображенский приказ и с противниками преобразований Петра I - из среды бояр, духовенства, стрельцов. Боярская оппозиция попыталась использовать для осуществления своих реакционных планов стрельцов. Дело о стрелецком мятеже 1698 - 1699 гг. было наиболее массовым процессом, проводимым Преображенским приказом. После жесточайших пыток было казнено 799 стрельцов. Мелкие стрелецкие процессы продолжались до 1718 г.

Преображенский приказ пережил и Петра I и почти все приказы; он существовал до 1729 г.

Приказы в конце XVII - начале XVIII в. представляли собой пеструю, громоздкую и нестройную систему центральных учреждений с нечеткими функциями, переплетением функций и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало правительство на поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718 - 1720 гг. упразднила большинство сохранившихся приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. Еще в 1715 г. Петр I наметил учреждение некоторых коллегий, сделав помету "о коллегиях к соображению". Перед отъездом за границу 11 декабря 1717 г. Петр I дал указ, определявший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и дано было указание "начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии". Окончательная организация коллегий затянулась в 1718 г, большинство их еще не приступило к делам.

В конце 1718 г. последовал закон о разделении дел между коллегиями с указанием на необходимость сочинять каждой коллегии свой регламент.

Открытие коллегий состоялось в 1719 - 1720 гг., а Камер-коллегии даже в 1721 г. Всего за эти годы было создано 11 коллегий: Иностранных (Чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-, Берг-, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная; на правах коллегии считался и Главный магистрат. 12-я - Духовная коллегия вскоре же после основания была преобразована в высшее правительственное учреждение - Синод, юридически приравненный к Сенату.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент" (Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии "також и всех оных принадлежавших к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют" (ПСЗ, т. V, № 3708). ), определивший единообразие организационного устройства порядков деятельности и делопроизводства.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, более четкой компетенцией; деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.

Петр I и его современники считали, что коллегии имели несравненные преимущества перед приказами; изложение этих преимуществ было дано в "Духовном регламенте", составитель которого считал, что только коллегия, а не одно лицо может выносить правильные решения ("что един не постигнет, постигнет другой"), и такие решения считались гораздо авторитетнее единоличных. Коллегиальное рассмотрение и разрешение дел обеспечивало большую быстроту и непрерывность, чем это было в приказах, где с болезнью или смертью судьи происходило замедление или даже остановка в делах. Большие надежды возлагал Петр I на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников: одному лицу легче было скрыть беззакония, чем многим, и, по мнению Петра I, "президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить". Коллегия могла обеспечить лучше и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей, как единоличный правитель.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

"Генеральный регламент" установил единообразие устройства всех коллегий. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии.

Полный состав присутствия насчитывал 10 - 11 членов и состоял из президента, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асессоров.

Президент коллегии назначался царем и осуществлял "генеральную и верховную дирекцию" (управление) коллегии. Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем. Президент и вице-президент были обязаны "накрепко смотреть, чтобы прочие члены коллежские и в поверенных делах и в приказанном их смотрении с надлежащим старанием и прилежанием попечение имели". В случае нерадения членов президент должен был "вежливыми словами" напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который "мало разумен".

В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. При коллегиях существовали и фискалы.

Канцелярия коллегии возглавлялась секретарем. В его ведении находился весь штат канцелярии, в состав которого входили: нотариус, или протоколист, - составитель протоколов заседаний, регистратор - составитель списков входящих и исходящих бумаг, актуариус - хранитель бумаг, а также переводчик и писцы (канцеляристы и копиисты).

"Генеральный регламент" устанавливал точное расписание заседаний коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате.

Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. В особой "камере аудиенции", убранной коврами комнате со стенными часами, под высоким балдахином стоял покрытый сукном стол, за которым и располагались члены коллегии; перед каждым из них стояла особая чернильница. На присутственном столе находилась книга нерешенных дел; она должна была напоминать членам коллегии о незамедлительном рассмотрении дел. Впоследствии "присутственный стол коллегии и каждого другого учреждения украсило и знаменитое "зерцало" - треугольная призма с печатными текстами указов: 17 апреля 1722 г. - "о хранении прав гражданских", 21 января 1724 г. - "о поступках в судебных местах" и 22 января 1724 г. - "о государственных уставах". "Зерцало" должно было напоминать чиновникам и просителям о законности, о тщательном разборе дел.

Справа от присутственного стола коллегии находился небольшой стол секретаря, слева - стол нотариуса.

Заседанием руководил президент; при его входе или выходе члены коллегии вставали.

Дела докладывались секретарем по очереди их поступления в коллегии, но с соблюдением порядка рассмотрения вначале государственных, а уже затем частных дел. Члены коллегии подавали свои мнения по очереди, начиная с младших членов и не повторяясь ("снизу, не впадая один другому в речь"); это должно было обеспечить самостоятельность мнений и быстроту обсуждения вопроса. Все "рассуждения" членов нотариус заносил в протокол. Дела разрешались "по множайшему числу голосов" (т. е. по большинству), при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался сам президент (ПСЗ, т. VI, № 3534, гл. 6. ). Протокол и решение подписывались президентом и членами коллегии. В случае сомнения в разрешении какого-либо дела коллегия обращалась в Сенат.

Во время заседаний просители дожидались решений в прихожих "камерах", которых было две, "чтоб люди знатного характера (или чина) от подлых различены были и особливое свое место иметь могли".

По требованию коллежского присутствия особый служитель (вахмистр) вводил иногда в "камору аудиенции" и просителя. Только лица с высоким служебным положением (от полковника и выше) получали решение сесть на стул; все остальные должны были отвечать перед коллегией стоя.

В каждой коллегии существовала особая "камора" (кабинет) президента, в которой глава коллегии мог ознакомиться с адресованной ему корреспонденцией, ознакомиться с делом или принять просителя. Особые помещения существовали для коллежских контор и канцелярии.

Связанные с решением коллегии телесные наказания исполнялись здесь же, при коллегии, для того чтобы, как назидательно добавлялось в регламенте, "всяк смотря на то, от таких погрешений и преступлений себя мог охранять".

Значение "Генерального регламента" выходило за пределы закона, определявшего порядки деятельности и делопроизводства одних коллегий. На протяжении всего XVIII в. этим законом руководствовались все правительственные учреждения России.

Большинство коллегий заведовали отдельными отраслями управления, многие коллегии имели и судебные функции; некоторые коллегии (Вотчинная, Главный магистрат) ведали делами отдельных сословий.

Военная коллегия управляла во всех отношениях созданной Петром I регулярной армией, которая сложилась в ходе Северной войны. Рядовой состав этой армии комплектовался с 1705 г. с помощью рекрутских наборов с тяглых сословий, а офицеры - из дворян. Все достижения новой армии в организации, тактике и боевой подготовке были закреплены в "Воинском уставе" 1716 г.

Президентом коллегии был ближайший сотрудник Петра I во всей его деятельности фельдмаршал А. Д. Меншиков; вице-президентом был назначен крупный военный специалист, автор одного из первых военных уставов, генерал А. Вейде.

До учреждения Адмиралтейств-коллегий созданным Петром I флотом управлял ряд учреждений: Приказ адмиралтейских дел, Канцелярия адмиралтейства, Морской комиссариат и др. Сменившая их Адмиралтейств-коллегия управляла военно-морским флотом во всех отношениях: ведала предприятиями по строительству и оснащению флота (верфями, полотняными и канатными фабриками), а также корабельными делами, осуществляла подготовку и обучение личного состава военно-морского флота: матросов и офицеров (последних в особой Морской академии); вооружение и снабжение их.

Как и Военной, Адмиралтейств-коллегий принадлежало право ревизии военно-судебных дел по флоту.

Все порядки в русском флоте были регламентированы в "Морском уставе" 1720 г. (Вторая часть его была опубликована в 1722 г. ).

Во главе коллегии находился крупнейший флотоводец первой четверти века генерал-адмирал Ф. М. Апраксин. В состав коллегии входили высшие офицеры военно-морского флота (флаг-офицеры и капитан-командиры).

Коллегия иностранных дел ведала повседневными дипломатическими сношениями с иностранными государствами, вела дипломатическую переписку с иностранными государствами и русскими послами за границей, ведала приемом, содержанием и отправлением иностранных послов, дипломатическими и придворными церемониями.

По наследству от Посольского приказа, в ведение коллегии попало заведование отдельными территориями на окраинах (Украина), а также почтой (впоследствии в составе коллегии был создан особый почтовый департамент).

Во главе коллегии стоял крупный дипломат канцлер Г. И. Головкин, а вице-президентом был другой крупный и ловкий дипломат - барон П. П. Шафиров.

Активная внешняя политика и войны, преобразования армии, управления и культуры, создание флота, строительство заводов, каналов, верфей и городов потребовали огромных денежных средств. Налоговый гнет возрос, и сама система налогов значительно изменилась. В отличие от XVII века, когда господствующее значение в бюджете имели различные косвенные налоги, в первую четверть XVIII в. стали преобладать прямые налоги (в 1724 г. - 55,5% всех доходов).

В условиях развития производительных сил и товарного хозяйства старая посошная система обложения не могла удовлетворять правительства: она не отражала подлинной доходности каждой "сохи". Уже в последней четверти XVII в. правительство перешло к подворному обложению, но и двор не мог являться прочной единицей обложения; войны, народные восстания, побеги крестьян, наборы в армию, а также фиктивное объединение и укрупнение дворов сокращали их число. Петр I ввел новую податную единицу - "ревизскую душу". Все население государства было подразделено на две части - податную (крестьяне всех категорий, мещане, цеховые ремесленники и купцы) и на неподатную (дворяне, духовенство).

Для определения числа "душ" податного населения стали производиться переписи мужского населения податных сословий, называемые "подушными ревизиями". Материалы этих ревизий служили не только для финансового обложения, но использовались также для рекрутских наборов.

Указ о проведении первой подушной ревизии был издан 28 ноября 1718 г. Ревизия проводилась с 1719 по 1724 г. Во время ревизии проводилась строгая перепись всех лиц мужского пола податных сословий - "от старого до самого последнего младенца"; закон предписывал включать в ревизию даже "слепых, весьма увечных и дряхлых и дураков".

Умершие, беглые и самовольно переселившиеся в другие места лица не исключались из ревизских "сказок" до следующей ревизии (в 1744 - 1747 гг.); точно так же не включались в число ревизских душ и лица, родившиеся после подачи "сказок". Ревизские "сказки" представляли собой ведомости со сведениями о лицах мужского пола податных сословий, подаваемые помещиками на крепостных, приказчиками на дворцовых крестьян, старостами - на казенных крестьян, магистратами и т. п. губернаторам и отсылались в Петербург в канцелярию бригадира В. Зотова, осуществлявшую общее руководство сбором и разработкой материалов ревизии. Надзор за ревизией осуществлял Сенат.

Размер подушной подати с каждой "ревизской души" был определен из суммы расходов на армию (4 млн. руб.), поделенной на число ревизских душ (6 655 953 души). Было установлено, что с каждой "ревизской души" крепостного крестьянина взималось 74 копейки, государственного крестьянина - 1 руб. 14 коп., а посадского - 1 руб. 20 коп.

Впоследствии эти размеры подушной подачи значительно возросли.

Кроме подворной, а затем подушной подати, в первой четверти существовало множество других прямых налогов, чаще всего экстренного характера: драгунские, корабельные, рекрутские, подводные и другие подати.

Резко возросло число косвенных налогов. Со времени Курбатова, так удачно придумавшего гербовую бумагу, появилась целая профессия "государевых прибыльщиков", задачей которых было придумывание новых, главным образом косвенных налогов ("сидеть и чинить государевы доходы").

Кроме традиционных для XVII в. винных и таможенных сборов, появились невиданные до сего сборы с хомутов, гробов, перевозов, водопоя, отвальные и привальные (для судов, отходящих от пристаней и подходящих к ним), рыболовства, торговых операций солью и табаком, за ношение бороды, старой одежды и т. п. Большая часть этих сборов поступала в созданную в 1706 г. Ижорскую канцелярию, во главе которой стоял Меншиков. Другие сборы поступали в специальные канцелярии: Банную, Рыбную, Мельничную, Постоя, Медовую, Ясачную и т. п. Эти сборы назывались канцелярскими.

К концу царствования Петра I в России насчитывалось 40 видов различных косвенных налогов и канцелярских сборов.

Созданная в числе других коллегий - Камер-коллегия заведовала всеми доходами государства, которые раньше находились в ведении многих приказов и канцелярий.

В коллегию поступали после "ревизии" "генеральные книги" - итоговые документы ревизии, содержавшие сведения о числе податных душ; второй экземпляр этих книг оставался в губерниях.

Заведовала коллегия и некоторыми источниками доходов, как винные подряды и соляные промыслы, заготовлением провианта, надзирала за осуществлением натуральных повинностей. Президентом коллегии был назначен кн. Д. М. Голицын.

Другая финансовая коллегия, Штатс-контор-коллегия (с 1723 г. Штатс-контора), заведовала государственными расходами. Она собирала сведения о расходах и на их основаниях составляла "штаты" (сметы) на расходы царя и придворного ведомства, коллегий, армии, местных учреждений, духовенства и т. п.

Кроме того, Штатс-контор-коллегия управляла кассами на местах - рентереями. Президентом этой коллегии был граф И. М. Мусин-Пушкин.

Ревизион-коллегия наследовала от Ближней канцелярии функцию финансового контроля за расходованием. Этот контроль носил формальный характер. По окончании года государственные учреждения и должностные лица, заведовавшие казенными суммами, представляли приходные и расходные книги и финансовые отчеты, а Ревизион-коллегия проводила их проверку. Эту коллегию возглавлял бывший кригс-комиссар и сенатор князь Я. Ф. Долгорукий.

Управление незначительными казенными промышленными предприятиями, попечительство за частной промышленностью и торговлей в XVII в. было распределено между многими приказами, занимая в их деятельности второстепенную роль.

Развитие мануфактурной промышленности и торговли, проводимая государством политика покровительства им потребовали централизации их управления. В числе коллегий были созданы Берг, Мануфактур- и Коммерц-коллегии.

Огромное значение имела Берг-коллегия, заведовавшая горной и металлургической промышленностью - отраслью, пользовавшейся особым попечительством самого Петра I.

Эта коллегия заведовала казенными горными и металлургическими заводами, а также рудниками, проводила геологическую разведку на Урале, Олонецком крае и Севере, осуществляла надзор и попечительство за соответствующими отраслями частной промышленности и за иностранными специалистами горного дела.

Коллегия осуществляла заботу об обеспечении предприятий и рудников рабочей силой путем приписки к ним государственных крестьян. 18 января 1721 г. был издан указ, по которому разрешалась к частным заводам их владельцами (дворянами или купцами) деревень при условии "дабы те деревни всегда были уже при тех заводах неотлучно" (ПСЗ, т. VI, № 3711. ). Владелец завода мог продавать этих посессионных крестьян только вместе с заводом.

Мануфактур-коллегия управляла казенными мануфактурами и осуществляла попечительство о частных мануфактурах в прочих отраслях промышленности (главным образом легкой).

Во главе обеих коллегий при Петре I стоял обрусевший шотландец, специалист в области артиллерии Я. В. Брюсе (одновременно он был и генерал-фельд-цейхмейстером - начальником артиллерии всей русской армии).

Надзор и попечительство над внешней и внутренней торговлей осуществляла Коммерц-коллегия. В области внешней торговли она осуществляла строительство торгового флота, маяков, складов, таможень, ведала торговыми консулами в иностранных государствах, правительственными монополиями на вывоз леса, пеньки, мехов и некоторых других товаров, надзирала за выполнением покровительственного таможенного тарифа 1724 г. Иностранные купцы судились в Коммерц-коллегии. В области внутренней торговли коллегия руководила созданием купеческих гильдий, покровительствовала купеческим компаниям, надзирала за ярмарками, гостиными дворами, биржами, за состоянием путей сообщения. Президентом Коммерц-коллегии был дипломат и разносторонний деятель того времени тайный советник П. А. Толстой.

В отличие от других коллегий Юстиц-коллегия являлась судебным и административным органом. К ней перешли дела ряда старых приказов (Поместного, Сыскного, Земского, Судных). Она заведовала губернскими и надворными судами и являлась для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились следственные, розыскные дела и собирались сведения о заключенных в тюрьмах. В существовавшей при Юстиц-коллегии в 1719 - 1740 гг. Крепостной конторе записывались и оформлялись различные крепостные акты на земли и крестьян, о продаже вотчин, купчие, доверенности, духовные завещания и т. п.

Президентом коллегии был назначен тайный советник и граф А. А. Матвеев, С созданием Юстиц-коллегии был ей подчинен и Поместный приказ, составивший в коллегии Вотчинную канцелярию, которая в 1721 г. была преобразована в самостоятельную Вотчинную коллегию. Эта коллегия находилась в Москве, заведовала дворянским землевладением; защищая и оберегая интересы помещиков, она разбирала земельные тяжбы, иски и споры дворян, оформляла новые земельные пожалования и т. п.

С 1722 г. каждая коллегия имела в Москве свою контору, которую возглавляли поочередно члены коллегий. Вотчинная коллегия имела свою контору в Петербурге.

Другой сословной коллегией явился созданный 13 февраля 1720 г. Главный магистрат, который собрал и соединил "рассыпанную храмину" городского сословия. "Регламент Главного магистрата" в 1721 г. подробно определил многообразие функций этой коллегии, которые заключались в создании магистратов и снабжении их уставами и инструкциями, а также руководстве выборами в них; в надзоре за выполнением магистратами административно-полицейских и судебных функций, охранении сословных привилегий горожан и "защите купцов и ремесленников от обид и притеснений", содействии развитию городских ремесел и торговли (особенно ярмарочного дела). Кроме того, Главный магистрат являлся высшей апелляционной инстанцией на судебные решения магистратов.

Члены Главного магистрата (бургомистры и ратманы) назначались царем; президентом коллегии был назначен купец Исаев. Создав самостоятельный центральный орган для заведования городским сословием, правительство поставило во главе его все-таки и представителя родовитого дворянства - обер-президентом Главного магистрата был назначен князь Трубецкой.

Коллегии не охватывали всех отраслей управления; часть их оставалась вне коллежской системы. Это было дворцовое управление, ямское, медицинское, строительное и другие дела, находившиеся в ведении специальных приказов (Дворцовый, Ямской), канцелярий (Медицинская, от строений) или палат (Оружейная) и др.

Кроме того, продолжал существовать Преображенский приказ. Перегрузка этого приказа различными делами по заведованию гвардейскими полками и полицейскому управлению Москвой, а также сравнительная отдаленность этого приказа от новой столицы толкнули правительство на более гибкую форму ведения политических процессов в самом Петербурге с помощью временных розыскных канцелярий, во главе которых были поставлены гвардейские офицеры ("майорские розыскные канцелярии"); первые из этих канцелярий возникли в 1713 г. (Всего в 10-х годах XVIII в. действовало до 13 таких розыскных канцелярий. ).

Одна из этих канцелярий (П. А. Толстого), начавшая в феврале 1718 г. в Москве следствие по делу царевича Алексея, после переезда 20 марта 1718 г. в Петербург вскоре была преобразована в постоянную Тайную розыскную дел канцелярию.

Рассмотрением дел в этом новом органе политического следствия и суда занималась коллегия в составе П. Толстого, А. Ушакова, Г. Скорнякова-Писарева и И. Бутурлина; в официальных документах эти лица именовались "министрами" Тайной канцелярии.

Канцелярия вела процессы по всем "трем пунктам" указа 24 января 1715 г. (Этот указ обязывал каждого подданного "доносить" словесно и письменно царю по следующим трем пунктам: "1. О каком злом умысле против персоны его царского величества или измены; 2. О возмущении или бунте; 3. О похищении казны", ПСЗ, т. IV, № 2877. ). Здесь рассматривались дела о "непристойных выражениях" об особе государя, покушении на государственное здоровье, непочтении к царской фамилии; самозванстве, несоблюдении молебнов в царские дни, о "непристойных речах" о государственных деятелях (например, А. С. Меншикове), дела об измене, о раскольниках, волшебстве, казнокрадстве и взяточничестве и т. д.

В Тайной канцелярии прошли также крупные процессы, как дело царевича Алексея и его сообщников - противников реформ Петра I, связанные с этим процессом дела бывшей царицы Евдокии Лопухиной и Кикина, а также ряд других дел: чисто придворное уголовное дело фаворитки Петра I Марии Гамильтон ("девки Марьи Гамонтовой"), дела по 3-му пункту указа 1715 г. о грандиозных хищениях в Ревельском порту, злоупотреблениях в Астрахани, краже корабельных лесов на Днепре и т. д.

"Следование" (допросы и очные ставки свидетелей, обвиняемых, доносчиков) проводилось обычно секретарями Тайной канцелярии, записывавшими допросные речи.

Во время допросов широко практиковалась пытка: на дыбе, раскаленными щипцами или горящими вениками и т. д. В допросных материалах нередко встречалось такое выражение: "После розыску зжен огнем, а с огня говорил". Фактический глава Тайной канцелярии П. Толстой в письме к своему ближайшему помощнику А. Ушакову рекомендовал в отношении одного из колодников "чаще его пытать, доколе или повинится или издохнет..." (В. И. Веретенников, История Тайной канцелярии Петровского времени, т. X, 1910, стр. 195 - 6. ). Смертность среди подследственных Тайной канцелярии была нисколько не меньшей, чем в Преображенском приказе.

Из собранных во время допросов материалов секретари составляли "выписки", которые и докладывали "министрам"; те давали "определение" (продолжать следствие или закончить), а затем выносили и приговор.

Во время допросов и следствия нередко присутствовал сам Петр I; он же утверждал приговоры крупнейших процессов.

Как и Преображенский приказ, Тайная канцелярия подчинялась непосредственно самому Петру I, но в отношении некоторых дел (особенно по пункту 3-му указа 1715 г.) на решения Тайной канцелярии допускалось обжалование в Сенат.

Жестокий военно-полицейский классовый террор феодального абсолютистского государства сильно сократил число дел по первым двум пунктам. Это отразилось и на деятельности Тайной канцелярии. В указе 28 мая 1726 г. констатировалось, что "чрезвычайные розыскные дела", ради которых была создана Тайная канцелярия, ныне случаются, но "не так важные". Поэтому Тайная канцелярия упразднялась и рассмотрение "чрезвычайных розыскных дел" централизовалось в Преображенском приказе, поскольку там "больше бывают такие дела" (В Тайной канцелярии этого времени возникали иногда дела, носящие характер полуанектода, например дело певчего Савельева (1724), замахнувшегося в пьяном виде тростью на царский портрет (говорил: "Ой-де ты!". Несмотря на оправдание, что он хотел согнать мух с портрета, Савельев после допросов с пытками в Тайной канцелярии был "бит нещадно батоги" Аналогичный характер носило дело одного монаха в 1723 г., заявившего "ПУСкай государь умрет, а царицу я за себя возьму". В. И. Веретенников, названное исследование, стр. 165, 233. ).

Местные государственные учреждения. В условиях усиления классовой борьбы в начале XVIII в. старая система местных государственных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций и компетенции не могли удовлетворять господствующий класс. Неуклюжий и консервативный аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из ведения воевод было выделено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы каждого города получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в особое учреждение - бурмистерскую (земскую) избу, во главе которой стоял президент - должность, исправляемая бурмистрами поочередно. Питейными и таможенными сборами ведали особые бурмистры. Бурмистерские избы были независимы от воевод и подчинялись только Бурмистерской палате (ратуше) в Москве.

С учреждением этих сословных городских органов в ведении воевод сохранились немногие отрасли и объекты управления: военное управление, там, где существовали крепости, некоторые полицейские функции - в городах, а вне их - заведование служилыми людьми и крестьянами в отношении суда и сборов. Город и городское население - основной и наиболее прибыльный объект и источник воеводского обогащения - ускользнул из его власти. Компетенция и доходы воевод значительно сократились.

Вслед за воеводами пало значение и губных старост. В 1702 г. они были упразднены, а их делами приказано было ведать воеводам с товарищами из двух - четырех дворян, выбранных по уездам.

Недостатки воеводского управления подсказали правительству подчинение завоеванных в первые годы века земель Прибалтики (в 1702 г.) особому администратору - губернатору; на эту должность был назначен Меншиков. В 1706 г. из этих земель была создана губерния, вначале без названия (губерния Меншикова), а со времени общей реформы получившая наименование Ингерманландской.

Массовые побеги крепостных, рекрутов и лиц, насильственно набранных на различные постройки и работы, восстания в Астрахани, на Дону и в Башкирии вскрыли неспособность старого местного аппарата обеспечить быструю и эффективную классовую расправу. Указом 18 декабря 1708 г. "для всенародной пользы" были созданы восемь губерний: Московская, Ингерманландская (С 1710 г. она стала называться Петербургской. ), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г. была добавлена Рижская, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская.

Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, неравные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской - 77, в Смоленской только 17 и т. д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы (А. Д. Меншиков и адмирал Ф. М. Апраксин); остальными губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей (московским губернатором был боярин Т. Н. Стрешнев, киевским - князь Д. М. Голицын и т. д.).

Эти администраторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но являлся и командующим всех войск, расположенных на территории подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью канцелярии, где находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться секретарями).

Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор, а также лаыдрихтер; последний должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела. Другими чиновниками губернии были глава военного управления обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами - обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых стояли воеводы, переименованные в 1710 г. в комендантов.

Губерния была слишком обширной территориальной единицей, и с первых же лет их существования потребовались в ряде губерний промежуточные территориальные инстанции между ними и уездами. Уже с 1711 г. упоминалась Ярославская провинция, включившая семь уездов; в последующие годы (1712 - 1715) появился ряд других провинций, во главе которых были поставлены обер-коменданты. В это же время появились в ряде провинций и губерний чиновники, заведовавшие финансами и сборами, - комиссары и обер-комиссары. В некоторых губерниях существовали особые судебные комиссары.

Реформа местного управления 1708 - 1710 гг. уничтожила старый принцип назначения на должность на "государево пожалование" и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся не частными наказами, данными из приказов, а общегосударственными законами и распоряжениями.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8 - 12 ландратов (советников), предложив их выбирать "всеми дворяны за их руками". Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией, в которой он мог выступать "не яко властитель, но яко президент" с двумя голосами (ПСЗ, т. V, № 2762. ).

Как и коллегии при воеводах в первые годы XVIII в., так и ландратские коллегии практически создать не удалось. Основная масса дворян уже находилась на государственной, службе в армии, во флоте, в центральном и местном аппарате, и выбирать ландратов по уездам было некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.

Уже в 1714 г. ландраты были направлены в уезды на производство новой подворной переписи, на основании которой в 1715 г. для большего удобства сбора налогов и комплектования армии были созданы "доли" - новые административно-территориальные единицы, сменившие уезды, которые складывались исторически и уже больше не соответствовали актуальным задачам местного управления. Территориально доли не совпадали с уездами, одни были больше их, другие меньше. За основу деления на доли был взят податной округ, равный 5536 тяглых дворов. Практически в каждой доле число дворов тяглецов колебалось от 5000 до 8000. Каждую долю и возглавил ландрат, который ведал населением доли в административном, полицейском, финансовом и судебном отношении. Из советника коллегии при губернаторе по закону в действительности ландрат превратился в губернского административного чиновника, наследника воеводы-коменданта.

Воеводскую (комендантскую) канцелярию соответственно заменила ландратская канцелярия.

Первая реформа местного аппарата 1708 - 1715 гг. несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила еще разнообразия в местном управлении. Созданная ею бюрократическая цепочка правительственных учреждений и должностных лиц была еще очень слабой и редкой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и налоговым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной.

Учреждение коллегии и предполагаемая новая подушная система обложения требовали проведения новой административной реформы местного управления. Фактическая реформа 1719 - 1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было 11, в Московской - 9, в Киевской - 4 и т. д. Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до 50.

Как административно-территориальная единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а остальных провинций - воеводы.

Все эти должностные лица имели весьма широкую компетенцию в области административных, полицейских, финансовых и судебных дел. Инструкция, данная в январе 1719 г. воеводам, подробно определяла их права и полномочия, особо предписывала "смотреть, чтоб в его (воеводы. - Я. Е.) провинции никакие гулящие люди не обретались", заботиться, "чтоб никому насилия и грабежа учинено не было, а воровство и всякие разбои и преступления весьма были прекращены и по достоинству наказываны". При воеводах учреждались особые провинциальные канцелярии.

Провинции подразделялись на округа - дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Эти комиссары имели широкие финансовые и полицейские функции в своей деятельности по поимке беглых и преступников, опирались на выборных крестьянских должностных лиц, а также приказчиков вотчинников и помещиков.

В каждой провинции возникли многие новые должности и учреждения. Назначаемый Камер-коллегией камерир, или надзиратель земских сборов, возглавлял контору камерирских дел.

Органом Штатс-контор-коллегии был рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею, которая принимала налоговые взносы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы и камериры.

Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрутских дел - учреждение, заведовавшее рекрутскими наборами, канцелярия вальдмейстерских дел - казенными, главным образом корабельными лесами, провиантмейстерская контора, провинциальные и городовые фискалы, канцелярия розыскных дел, канцелярия свидетельства "душ" и другие учреждения и должностные лица.

По указу Петра I все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были быть открыты и приступить к работе не позднее 1 января 1720 г., но они приступили к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с областной реформой была проведена в 1719 г. судебная реформа, по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надзорных судов.

Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское население, а городской судья судил городское население, не входившее в посадскую общину. Надзорные суды созданы были в губерниях: в пяти губерниях по одному суду, в трех (Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два; в Архангельской и Астраханской губерниях надворные суды отсутствовали. Надворные суды имели также коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией являлась Юстиц-коллегия, а высшей - Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на провозглашенное отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в деятельность судов. В 1722 г. провинциальные суды были упразднены, а их дела поступили опять в ведение воевод, а также асессоров из отставных офицеров. Недолго пережили их и надворные суды, упраздненные в 1727 г.

Неудача самостоятельного существования судебных учреждений в России в конце первой четверти XVIII в. объясняется тем, что сама идея "разделения властей" была чужда феодальному государству на этой стадии его развития.

В условиях господства феодального способа производства, неорганизованного и стихийного проявления классового недовольства и низкой сознательности народных масс в России господствующий класс помещиков-крепостников еще не имел потребности маскировать свою волю "независимым" от администрации "беспристрастным" и "справедливым" судом.

Для выражения воли господствующего класса помещиков-крепостников и вотчинников-бояр, слившихся в первые десятилетия XVIII в. в единый дворянский класс-сословие, характерны были ничем не прикрытые грубые военно-полицейские формы классового господства, воплощенные в государственном аппарате и праве абсолютной монархии Петра I.

Обострение классовых противоречий и неустройство всего государственного аппарата в Русском государстве вызвали в конце XVII в. мероприятие чрезвычайного характера: господствовавший до этого в рассмотрении гражданских и большей части уголовных дел обвинительный процесс был вытеснен розыском. В 1697 г. Петр I указал "суду и очным ставкам не быть, а ведать все дела розыском".

Но это было лишь временным мероприятием. Судебные порядки Русского государства XV - XVII вв., с личным усмотрением судей и бесконтрольностью, с процессуальной пестротой и самостоятельностью, уже не соответствовали задачам абсолютной монархии. Поэтому розыск был вскоре заменен следственным или инквизиционным процессом, являвшимся дальнейшим развитием розыска в условиях абсолютной монархии. Основы этого судебного процесса были закреплены во второй части "Воинского устава" 1716 г. ("Кратное изложение воинских процессов").

Вся деятельность суда в следственном процессе оказалась регламентирована закрепленными в законах инструкциями и правилами, не оставлявшими места личному усмотрению судей.

Следственный процесс базировался на так называемой теории формальных доказательств, возникшей в западноевропейских абсолютных монархиях, как одно из средств борьбы их с феодальной вольницей и иммунитетами.

Эта теория определяла, что следствие и суд в оценке доказательств должны исходить из заранее данных и установленных предписаний закона, содержавших якобы объективные оценки доказательств. Роль судей в процессе сводилась лишь к механическому применению этих формальных правил, не оставлявших места для анализа обстоятельств преступления, оценки доказательств с точки зрения их качества, природы, достоверности и убедительности.

Все доказательства законы того времени подразделяли на "совершенные" и "несовершенные". Самым совершенным из доказательств признавалось собственное признание обвиняемого, сделанное в полиции и суде. В показаниях сторон и свидетелей решительное предпочтение отдавалось показаниям знатного перед показаниями незнатного, даже если все остальные доказательства противоречили этому.

К числу совершенных относились письменные доказательства, показания двух и более свидетелей и данные медицинской экспертизы (В судебном процессе медицинская экспертиза появилась по воинским уставам 1716 г. ).

Наличие этих установленных в законе доказательств являлось основанием для вынесения обвинения. Оговор подсудимого, повальный обыск и присяга считались теперь несовершенными доказательствами.

Установление следственного процесса нисколько не устранило характерной для розыска пытки. Поскольку "царицей доказательств" признавалось собственное признание обвиняемого, постольку на следствии применялись допросы с пристрастием (угрозы и побои), а в самом судебном рассмотрении и пытки.

Следственный процесс применялся при рассмотрении как уголовных, так и гражданских дел, с небольшим отличием чисто формального характера. Он представлял шаг вперед по сравнению с состязательным процессом и розыском; он ликвидировал безграничный произвол и обособленность феодального суда. Но сам канцелярский порядок рассмотрения дела, с отсутствием гласности и формализмом, порождал в суде волокиту; сама жестокость достижения "искреннего" признания путем пытки вызывала всеобщее недовольство. В 1723 г. Петр I вынужден был издать указ "О форме суда", в котором отказался от следственного процесса в гражданских и значительной части уголовных дел (за исключением оскорбления царя, измены, бунта и злодейства). В судебный процесс было выведено словесное судопроизводство; ответчик должен был давать письменные ответы по каждому пункту жалобы истца; установлены были сроки вызова челобитчика и обвиняемого и т. д.

Эти мероприятия, направленные на предание суду внешней видимости элементарной законности, удержались недолго. Рядом законов, изданных в последующие годы/круг дел, на которые распространялся указ 1723 г., сильно сузился. Следственный процесс вновь стал господствующей формой судебного процесса.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах государства - в Петербурге и Москве - вызвали создание самостоятельных органов полиции: в 1718 г. генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г. обер-полицеймейстера в Москве; при каждом из них были соответствующие канцелярии полицейместерских дел. На полицейские органы столиц возлагались: охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловли беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, вопросы городского благоустройства и т. и.

В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских. В остальных городах и провинциях самостоятельные полицейские учреждения созданы не были и многочисленные полицейские задачи осуществлялись местными администраторами (губернаторами, воеводами, комиссарами и т. п.) и соответствующими им учреждениями.

В 1723 - 1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Существовавшие в первые годы XVIII в. самостоятельные бурмистерские избы со времени создания губерний превратились в подчиненные губернаторам финансовые канцелярии. В 1718 г. Петр I дал указание восстановить право местного городского сословного управления и "учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по городам". Указание царя "всероссийского купечества рассыпанную храмину паки собрать" удалось осуществить только через несколько лет.

"Регламент Главного магистрата" подразделил горожан на "регулярных" и "нерегулярных" ("подлых"). Регулярные подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку, но вскоре они превратились в купеческие корпоративные объединения по имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, так и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов.

Для правительства гильдейская и цеховая организации явились не только средством сплочения важнейших городских сословных группировок, но и организациями, с помощью которых оно могло проводить учет тяглого населения, взимать подушную подать, проводить рекрутские наборы и т. д.

В 1723 - 1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бесправные бурмистерские избы; магистрат представлял собой коллегиальное учреждение, состоявшее из президента, двух - четырех бурмистров и двух - восьми ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались уже не из всего посадского населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных" (ПСЗ, т. VI, № 3708, гл. 6. ).

Компетенция магистратов была более широкой, чем у бурмистерских изб. В их ведении находилось фактически все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов, "дабы от незнания... тяжкого определения не было". Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В мелких городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

Несмотря на увеличение числа чиновников и учреждений, местная администрация еще слабо справлялась со своими задачами. Низшая единица - дистрикт - охватывала слишком значительную территорию с населением в 1500 - 2000 дворов. В распоряжении возглавлявшего его земского комиссара было несколько подьячих, солдат и рассыльных. Естественно, что при разборе жалоб на побеги отдельных крепостных и рекрутов воеводы и комиссары розыск и поимку беглых возлагали на самих помещиков или же на сельскую общину, а на себя брали труд наказания. Пойманного беглеца старосты или же приказчик помещика направляли в канцелярию воеводы или комиссара, где его допрашивали, наказывали по указу кнутом, а затем возвращали владельцу.

Когда же в провинции появлялась шайка разбойников или отряд беглых, то воевода рассылал указы по земским комиссарам, которые собирали мелких дворян, сотских, десятских и просто крестьян и направлялись в настоящий поход, который нередко заканчивался безрезультатно, так как преследуемые скрывались в лесах.

Такая система низового местного управления не удовлетворяла господствующий класс и повлекла за собой его своеобразную военизацию.

С окончанием войны со Швецией армия была расквартирована на постоянные квартиры и за каждым полком в 1724 г. был закреплен военный округ постоянного квартирования - полковой дистрикт, который не совпадал с гражданским дистриктом.

Для завершения подушной ревизии, рекрутских наборов и суда над местным населением в расположении штаба было создано особое учреждение из офицеров полка - полковой двор; его начальником был полковой командир, которому подчинялся и земский (полковой) комиссар, избираемый местными дворянами для сбора подушной подати, а в случае неповиновения масс обращавшийся за "содействием" на полковой двор.

Эта военизация низового звена местных административно-полицейских органов свидетельствовала о том, что, несмотря на усовершенствование, новая система местного управления не могла осуществлять некоторые государственные функции (военную, финансовую, карательную).

Произвол и взяточничество, господствовавшие в приказах и местном управлении в XVII в., подрывали авторитет законов в глазах народных масс, вели к расхищению государственных средств. Для пресечения этого в абсолютной монархии первой четверти XVIII в. были созданы особые органы надзора за правительственным аппаратом и чиновниками: фискалат и прокуратура.

Деятельность фискалов вызвала злобу и ожесточение всего чиновного мира того времени. Даже в Сенате фискалов называли "антихристами" и "плутами". Доносы и обличения фискалов рассматривались в коллегиях и Сенате очень неохотно и брезгливо передавались из одного учреждения в другое: из Сената - в Расправную палату, а оттуда с созданием коллегий - в Юстиц-коллегию, которая разослала их по надворным судам; вскоре Ревизион-коллегия опять их собрала в Петербурге, но после преобразования ее в Ревизион-контору Сената фискальские дела попали к генерал-фискалу, который вновь разослал дела по надворным судам.

На практике фискалы часто прикрывали крупные злоупотребления, зато строчили мелкие кляузы. Рьяный обличитель всех неправд обер-фискал А. Я. Нестеров был уличен во взяточничестве, судим и присужден к смертной казне через колесование в ноябре 1722 г.

Все неудачи системы надзора фискалов Петр I объяснял тем, что фискалы первоначально "выбраны были из самых низких людей, которые ныне явились в великих преступлениях и злодействах" (22 июня 1720 г. (ПСЗ, т. VI, № 3602). ). В целях повышения авторитета и эффективности фискальского надзора в 1723 г. была проведена его реформа. Вся система фискалата, находившаяся в ведении Юстиц-коллегии, была передана в Сенат; во главе ее был поставлен пользовавшийся особым доверием Петра I и проявивший себя во время подушной переписи полковник А. Мякинин, получивший новую должность генерал-фискала; обер-фискал являлся теперь его помощником; при генерал- и обер-фискалах находились четыре помощника и фискальская канцелярия. Нити фискальской системы тянулись по всей стране: в провинциях находились провинциал-фискалы, а в их заведовании находились городские фискалы (один-два на город).

Всего фискалов в стране насчитывалось до пятисот. В основной массе фискалы были теперь дворянами.

Прокурорский надзор, созданный в 1722 г., имел гораздо больше прав, но ограничивал свою деятельность надзором за Сенатом и коллегиями и частично за губернским аппаратом (прокуроры при надворных судах). Система фискалов являлась своеобразным продолжением прокуратуры; прокуроры принимали фискальные доносы и давали им ход в надворных судах, коллегиях и Сенате. Прокуроры должны были надзирать за деятельностью фискалов, но и последние могли доносить на прокуроров, замедлявших движение дел по фискальским доносам. Таким образом, обе эти системы надзора взаимно надзирали друг за другом.

Петр I наметил и третью систему надзора за правительственным аппаратом. В указе 4 апреля 1722 г. было предписано посылать ежегодно для производства ревизии провинций специальную комиссию во главе с одним из сенаторов; практически при Петре I этот закон не нашел применения.

Частный вид надзора - финансовый контроль осуществляли последовательно Ближняя канцелярия, Ревизион-коллегия и Ревизион-контора Сената.

Формой взаимного надзора была сама коллегиальная система управления, которую Петр I создал в центральных учреждениях и стремился насадить на местах.

Недостаточная эффективность всех названных форм надзора вызывала появление своеобразной формы надзора и побуждения местных властей к действиям - посылке на места гвардейских офицеров и солдат, которые за нерадивость и неисправные сборы податей ковали в цепи, сажали в тюрьмы, штрафовали губернаторов, воевод, комиссаров и камериров.

Все эти виды надзора вскрыли ряд крупных должностных преступлений. По доносам обер-фискала Нестерова был повешен сибирский губернатор князь М. Гагарин, который обвинялся во многих злоупотреблениях: казнокрадстве, взяточничестве, присвоении алмазов, купленных для царицы, и т. п. В 1715 г. публично высекли кнутом московского вице-губернатора Корсакова, а сенаторам князю Г. И. Волконскому и В. А. Апухтуну публично жгли языки раскаленным железом за взятки и казнокрадство; Волконского даже затем казнили.

За злоупотребление своей властью, взяточничество и иные должностные преступления были наказаны и другие высшие сановники страны: сенатор и вице-канцлер Шафиров был сослан, едва избежав казни, а его друг обер-прокурор Сената Г. Скорняков-Писарев лишен чинов и деревень; под судом умер знаменитый "прибыльщик" - архангельский вице-губернатор А. Курбатов; сам всесильный светлейший князь А. Д. Меншиков вынужден был уплатить государству огромный штраф (около 300 тыс. руб.) и т. д. Но все это была только ничтожная часть должностных преступлений; лихоимство и взяточничество процветало, так как их порождали социальные условия: политическое господство помещиков-крепостников, бюрократизм и полная безгласность народных масс, более всего страдавших от всех пороков, разъедавших государственный бюрократический аппарат абсолютной монархии первой четверти XVIII в.

Реформы местного управления и суда в 1719 - 1724 гг. явились завершением перестройки государственного аппарата абсолютной монархии. В результате этой перестройки в России установилась система бюрократического государственного аппарата с дворянами-чиновниками, однообразием административно-территориального деления, организационного устройства, делопроизводства и деятельности.

Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений этой системы явился бюрократический централизм, т. е. осуществляемое чиновниками с помощью бумажного делопроизводства в центральных органах и учреждениях распорядительных и даже частично исполнительных мероприятий.

Однообразие организационного устройства и делопроизводства, а также взаимоотношения государственных учреждений и должностных лиц устанавливались и закреплялись регламентами и инструкциями.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 061000 "Государственное и муниципальное управление"

Кафедра управления и экономики

Выпускная квалификационная работа

По дисциплине: "История государственного управления в России"

на тему:

ВЫСШИЕ И ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

(1725-1775 ГГ.)

Студент 2 курса

группа ВПО

Научный руководитель: к. ист. наук, профессор

Введение

1.2.1 Сенат

1.2.2 Приказы и коллегии

1.2.4 Реформа армии

1.2.6 Финансовая реформа

1.2.9 Дворяне

1.2.10 Духовенство

1.2.11 Население городов

1.2.12 Крестьяне

1.2.13 Холопы

1.3 Значение реформ Петра I

2.2.2 Реформа Сената

2.2.4 Управление церковью

Заключение

Введение

Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными и людскими ресурсами. В управлении такой страной всегда играло большую роль государство. История российской государственности - это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России, преодоления периодически возникающих кризисов. История государственного аппарата России подразделяется на несколько основных периодов, соответствующих основным этапам его развития. Изучение особенностей истории Российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

Сегодня, когда российская государственность переживает сложный, в ряде случаев мучительный, процесс возрождения на правовых, демократических основах, особую важность и значимость приобретают знание огромного и бесценного опыта, наполненного нашей страной на протяжении многих десятилетий и веков становления и эволюции государственных учреждений России, российских представительских традиций. Именно в таком контексте следует понимать Президента РФ В.В. Путина, который в своем очередном Послании Федеральному Собранию РФ высказал неудовлетворенность развитием политической системы российского общества: "…Без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей. Качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно-политической системы. И здесь у нас, конечно, есть еще немало вопросов".

Цель и задачи исследования. Целью курсовой работы является исследование исторического опыта государственного управления и местного самоуправления в Российской империи на ее пути национальной модернизации, перехода от традиционной организации управления к рациональной в XVIII в.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

проанализировать подходы отечественных ученых к исследуемой проблеме;

уточнить сущность становления и эволюции российской государственности, начиная с рационализации государственного управления времен Петра I, перестройки системы высших и центральных органов государственного управления (сенат, коллегия, органы государственного контроля и надзора), преобразования местного управления и создание органов городского самоуправления, итоги и последствия петровских реформ, заканчивая подробным рассмотрением нового этапа рационализации государственного управления в условиях "просвещенного абсолютизма", административные реформы Екатерины II (реорганизация высшего и центрального управления, Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение, "Учреждения" о губерниях 1775 г. и создание единой системы территориального управления, институт генерал-губернаторства и его роль в системе местного управления).

Предмет исследования. Предметом исследования являются высшие, центральные и местные органы власти и управления Российской империи 1725 - 1775 гг.

государственное учреждение российская империя

Глава 1. Петровская рационализация государственного управления

1.1 Политическая система Российского государства XVIII в.

В русской дореволюционной, а также в советской и зарубежной исторической литературе политическая система Российского государства XVIII в. Традиционно характеризуется понятием "абсолютизм", под которым понимается, прежде всего, монархическое, самодержавное правление, не ограниченное какими-либо представительными органами. При этом в качестве важнейшего признака русской политической системы именно в этом направлении рассматривается прекращение созыва к концу XVII в. Земских соборов и Боярской думы. Действительно, последний Земский собор созывался, по-видимому, в 1683-1684 г. г., а собирать Боярскую думу Петр I прекратил после возвращения из Великого посольства 1697-1698 г. г. Однако в современной историографии существует и несколько иная точка зрения. Во-первых, многие историки, полагают, что неразвитость сословного строя московского государства XVI-XVII в. в. не позволяет считать Земские соборы и Боярскую думу в полной мере органами сословного представительства. Скорее, они в той или иной степени представляли "чины" московского государства, на которые делилось население страны. При этом, на Земские соборы, ни Боярская дума не имели юридически закрепленного статуса, не являлись полноценными органами государственной власти, собирались нерегулярно и лишь выполняли царскую волю, а, следовательно, в реальности не могли ограничить власть государя.

С другой стороны, само понятие "абсолютизм", считает ряд историков, является не в полнее точным. Возникшее преимущественно в сочинениях французских мыслителей, критиковавших "старый режим", воплощением которого, по их мнению, было правление Людовика XVI (1661 - 1715), оно затем стало употребляться и применительно к другим европейским странам. Что же касается России, то сомнению подвергается сама возможность абсолютной власти в такой огромной стране, где в силу неразвитости в XVIII в. коммуникаций, любой властелин оказывался в сильнейшей зависимости от информации, получаемой с мест, и от того, как на местах исполнялись его распоряжения. Помимо этого реальные события русской истории XVIII в. также показывают, что в своих действиях императоры и императрицы были ограничены определенными неписанными законами и правилами, выход за которые грозил нарушением социального баланса и приводил к наследственной смене власти путем государственных переворотов. В связи с этим в современной историографии при определении характера политического режима России XVIII столетия предпочтение отдается тому понятию, которое употреблялось самими правителями страны этого времени, т.е. самодержавие. При этом необходимо иметь в виду, что русское слово "самодержавие" в рассматриваемый период еще не имело того значения, какое оно приобрело в XIX в., в связи с развитием революционно-демократического движения, т.е. не ассоциировалось с деспотизмом и являлось по существу лишь русским переводом греческого слова "монархия".

Характер, структура, организация политической власти в России на рубеже XVII - XVIII в. в. претерпели радикальные изменения в ходе преобразований Петра Великого, направленных на модернизацию системы управления, ее совершенствование, оптимизацию, приспособление к новым, как внешним, так и внутренним реалиям. Так как преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории весь XVIII век, рассмотрим кратко петровские реформы, в т. ч. формирование нового государственного аппарата и государственной службы.

1.2 Реформы управления в эпоху Петра I

XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.

1.2.1 Сенат

Престиж Боярской думы падал. Без нее законы принимались сотнями, по согласованию с ней было принято лишь несколько десятков. Царь стремился ослабить родовую аристократию и построить власть на сугубо бюрократических началах. В начале XVIII в. в 1710 г. в нее входило менее 10 человек. Петр I несколько раз изменял название этого органа, иногда именовал ее членов министрами. В 1707 г. было установлено обязательное протоколирование заседаний Боярской думы.

Поскольку царь часто отлучался, должен был существовать какой-то высший орган, его заменяющий. В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, царь учредил Сенат, получивший название Правительствующего. Сенат стал высшим законодательным, распорядительным и судебным органом при государе. С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (оберфискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности.

1.2.2 Приказы и коллегии

К концу XVII в. в стране действовало сорок четыре приказа. Развитие рыночных отношений и экономики, ведение войн требовало укрупнения центральных органов, их большей функциональной принадлежности. К новым задачам попытались было приспособить приказы, затем к 1718 г. была проведена коренная реформа, упразднены приказы и созданы 11 коллегий со строгим разделением функций. Например, Посольский приказ заменила Коллегия иностранных дел. Были образованы коллегии: Военная коллегия, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия.

Таков, например, Синод - центральный орган управления церковными делами и имениями, учрежденный в 1721 г. Его присутствие, как и любой коллегии, составляли члены - церковные иерархи. Их, на манер чиновников, назначал царь, ему они присягали. Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ. Особой коллегией стал и Главный магистрат - центральное учреждение для управления городами.

1.2.3 Полиция и органы контроля

Петр I пытался реализовать свой идеал тоталитарного государства полицейского типа, где жизнь подданных тайно контролировалась специальными органами. Полиция объявлялась "душой безопасности и удобности", личность становилась жертвой "полицейского попечения". Полицейскому надзору подлежало все - от экономики до частной жизни. Полицейские функции возлагались на администрацию всех рангов.

В 1718 г. должности полицмейстеров были созданы во всех городах, им подчинялись местная администрация и старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Для контроля за высшими органами создавалась должность генерал-прокурора, подчиненные ему прокуроры вводились в структуры коллегий и губернских органов. Разветвленная сеть фискалов доносила о нарушениях законов, казнокрадствах. Следили фискалы и за прокуратурой. Процветали политические доносы, созданный в 1689 г. Преображенский приказ стал органом политического сыска. Слова "повесить царя вместе с его указами" карались смертью, за слова "царь любит ябедников" отправляли на каторгу.

1.2.4 Реформа армии

В XVI-XVII в. в. Россия вела войны, связанные с борьбой за выход к морю. В 1617 г. по Столбовому договору она лишалась свободной торговли на Балтике, и король Густав II Адольф имел основания утверждать, что ни один русский корабль не покинет берегов Швеции. В 80-90-е г. XVII в. Россия активизировала военные действия с Турцией, но постепенно втягивалась в шведскую коалицию. В 1700 г. началась война со Швецией. К этому времени дворянская конница уже потеряла былое значение, флот на юге был малочисленным, боеспособность стрелецкого войска, упала, стрельцы все больше увлекались торговлей и промыслами. Нуждалась в совершенствовании артиллерия.

Реформа в армии заняла долгие годы. До 1705 г. ее комплектация проводилась с использованием традиционных начал, включая дворянскую конницу, беглых холопов, и т.д. Шло техническое переоснащение армии, в 1705 г. была закреплена впоследствии развитая рекрутская система. Суть ее сводилась к тому, что в армию призывались через регулярные рекрутские наборы физически здоровые мужчины в возрасте от 17 до 32 лет. Сначала наборы осуществлялись от 20 дворов, затем от 100 ежегодно. Освобождалось от службы только духовенство, дворянство служило на офицерских должностях. Государство брало на себя обеспечение солдат, служба продолжалась 25 лет. Выбывшие из армии и убитые пополнялись за счет новых рекрутов. В результате была создана регулярная армия, с делением на дивизии и более мелкие соединения; бригады, полки, роты и т.д., с утвержденными штатами и жесткой дисциплиной. Началось строительство флота, была введена единая военная форма. Но успехи пришли не скоро. Лишь в 1708 г. в битве при Лесной Б. Шереметев разбил превосходящие силы фельдмаршала Левенгаупта.1709 г. ознаменовался полтавской победой. Все это стало возможным благодаря военной реформе.

В 1721 г. примерно 87% офицеров составляли русские, больше половины - выходцы из дворян. Табель о рангах 1722 г. присвоил всем русским офицерам дворянские звания.

Офицерский корпус к концу Северной войны был прекрасно обучен. Численность армии достигала 200 тыс.

1.2.5 Реформы местного управления

Реформы местного управления проводились с конца XVII в., одновременно с началом военных действий. Их задача заключалась в том, чтобы улучшить деятельность торгово-промышленных слоев и обеспечить исправное поступление налогов. В процессе этих преобразований усиливались контрольные функции государства, появлялась возможность реализации репрессий.

В 1699 г. в столице была создана Бурмистерская палата (Ратуша), которой в городах подчинялись земские избы. Эти выборные органы осуществляли городское самоуправление, ведали доходами и сборами налогов и обладали судебными функциями. В выборах участвовали горожане и государственные крестьяне, также управляемые этими органами. В 1702 г вместе с ликвидацией губных изб их функции были переданы воеводам с совещательными дворянскими советами.

В 1708 г. реформа была продолжена, Ратуша сделалась финансовым центром, сосредоточив функции всех ранее действующих финансовых органов

Одновременно в том же 1708 году в связи с восстанием К. Булавина страна была разделена на губернии. Сначала губерний было восемь, затем их число увеличилось Губернаторы, назначаемые царем, под контролем Сената ведали всеми военными и финансовыми делами на территории своей губернии. Действовал губернатор, как и раньше воевода, по согласованию с созданными дворянскими коллегиями

После окончания Северной войны городские органы самоуправления вновь подверглись преобразованию. В городах были созданы магистраты, в Петербурге - главный магистрат. Изменились должности, но функции новых органов оставались прежними: финансовые и налоговые дела, руководство торговлей и промышленностью, судебная деятельность.

После смерти Петра I система местного управления подверглась реорганизации и все управление сосредоточилось в основном у губернаторов.

1.2.6 Финансовая реформа

"Деньги - суть артерии войны", - говорил Петр I. В его финансовой политике наиболее ярко отразились интересы тоталитарного государства. Общее число сборов с податных сословий достигло семидесяти. По некоторым данным, сумма сборов при Петре I увеличилась в четыре-пять раз. Основная часть выросшего в несколько раз бюджета шла на содержание армии, на налоговые средства содержались губернский аппарат и государственная администрация. По сложившейся практике местные власти не имели права облагать население налогами и сборами без ведома Сената. Возникла система строго фиксированного государственного жалованья из бюджета. Поборами старались обложить все - от почтовой бумаги до бород, хотя и с учетом платежных возможностей. Дворяне платили за разрешение носить бороду 60 руб., купцы - 100 руб., торговые люди - 60 руб., прочие граждане - 30, а крестьяне - 1 коп.

По реформам XVII в. единицей обложения в городе и селе был двор. Но Петр I стремился, чтобы ни одна душа не ускользнула от обложения. С 1718 г была объявлена перепись населения, и все население мужского пола (включая холопов) было обложено подушной податью (74 коп.) Сначала вычислили, сколько денег нужно на содержание армии, затем число платежных душ. Поделив одно на другое, получили необходимую сумму. Бюджет России вырос сразу почти на 50%, но крестьянское хозяйство оказалось на грани разорения. Доставалось и помещикам, у которых за утайку крепостных душ конфисковывали имения. Бюджет не имел внешнего долга, но строился на такой эксплуатации населения, какой история России еще не знала.

1.2.7 Судебные преобразования

Судебные преобразования Петра I были продиктованы его желанием отделить суд от администрации. Судебными функциями обладали полиция, коллегии, военные суды, в городах - магистраты и т.д. В 1719 г. была создана низшая инстанция - нижние супы, и вторая - надворные суды (в губернских городах). Во главе судебной системы стояла Юстиц-коллегия.

После смерти Петра I судебные функции вновь сосредоточились у губернских властей.

1.2.8 Правовое положение сословий

Московские цари понимали пагубность сословной розни и пытались согласовывать мнение власти с позициями сословий. Политика Петра I была совсем иной Сословные мнения его не интересовали, он стремился, чтобы все подданные выполняли волю верховной власти. В результате русское общество было непримиримо разделено на высшие и низшие слои, возможности компромиссов терялись, усиливалась гегемония помещиков над крестьянами, государства - над посадами.

1.2.9 Дворяне

Родовая градация среди феодалов при Петре I стирается. Отменяются чины (окольничий, боярин). Для незнатных лиц жалуется титул графов. Под влиянием войны С. Разина правительство усиливает чистку дворянского сословия, в массовом порядке переводит служилых людей в разряд государственных крестьян.

Петр I стремился к достижению юридически обособленных сословий. Нуждался в оформлении статус чиновничества. Первоначальное название "шляхество" в феодальной сфере не прижилось и вскоре было заменено старым термином "дворянство". Указ 1714 г. завершил нивелировку положения феодалов всех рангов. Вотчина и поместье отныне уравнивались в правах, наследство переходило одному сыну, остальные должны были поступить на государственную службу. В январе-феврале 1714 г. было предписано обязательное обучение детей дворян, дьяков и т.д., под угрозой крупного штрафа. С пятнадцатилетнего возраста дворянских детей определяли на воинскую службу рядовыми (в основном в гвардию). Лишь в дальнейшем они получали офицерские чины.

Табель о рангах 1722 г разделил все воинские и гражданские чины на четырнадцать разрядов, от высшего - фельдмаршала и канцлера до низшего - адъютанта при лейтенантах и регистратора в коллегиях. Например, чин генерал-майора соответствовал полковнику гвардии, президенту коллегии, обер-прокурору на гражданской службе. Разделению на придворные ранги подлежали и женщины в соответствии с положением мужей и отцов (гофдамы, камер-девицы и т.д.). Расписывалось прохождение службы от низших чинов к высшим, порядок получения высших рангов ("которые знатные услуги окажут, то могут за свои труды производиться выше"). Право на высший чин давало получение образования. Достижение определенного чина давало право на личное (для себя) дворянство, более высокого - на потомственное дворянство (для детей). Табель утверждал для дворян получение гербов, а подвергнутых пытке или наказаниям "за тяжкие преступления" лишали "титула и ранга"

Помимо обособленного дворянства Петр I в основных чертах сформировал и бюрократию, служившую за денежное жалованье.

1.2.10 Духовенство

Раскол Церкви явился следствием духовной болезни русского общества и повлек за собой раскол самого общества. Последствия раскола сказывались и в последующие столетия.

Значение религии Петр I понимал и писал, что тяжелейший грех есть "отеитство" (атеизм). Создавая светское государство, он развернул репрессии против раскольников; пытался сделать церковь частью государственного аппарата, искоренить ее духовное лидерство. После смерти патриарха Адриана в 1701 г. новый патриарх не назначался, и управление делами сосредоточилось в Монастырском приказе и в руках местоблюстителя патриаршего престола украинского игумена Стефана Яворского, послушного царю. Одновременно началось ограничение материальных доходов духовенства и его прав. Яворский не выдержал натиска и в 1712 г. "крикнул речь" против царя "разорителя закона Божьего". В дальнейшем "фаворитами" в церковных делах стали Ф. Яновский и Ф. Прокопович, патриаршество было ликвидировано, в 1721 г. создан Синод (коллегиальный орган управления церковью), который получил права коллегии. Монастырский приказ был упразднен. Монастыри хотели сделать центрами по воспитанию сирот, содержанию инвалидов (на каждого монаха приходилось четверо больных), поступление в монашество ограничивалось. Подобные преобразования не нашли общественной поддержки и в большинстве были ликвидированы в царствование Екатерины I.

Петр I поставил под государственный контроль церковные финансы и во многом превратил церковь в государственный придаток. Хотя духовные основы церкви он "реформировать" не мог, юридическое и бытовое положение духовенства зависело от воли царя. Устанавливались строго ограниченное содержание (хлебное и денежное) для различных служителей и монахов, возрастные пределы поступления в монашество; "штаты" церковных организаций ограничивались и контролировались.

Апеллируя постоянно к Богу, Петр I одновременно провозглашал "Корень злу всему старцы и попы" После смерти преобразователя большинство его постановлений о церкви было отменено.

1.2.11 Население городов

Политика Петра I дала ощутимый импульс развитию промышленности. Но это было во многом "государственное предпринимательство" - становления свободного класса промышленников не произошло, предпринимательство зависело от государства, его субсидий, земельных пожалований. Крепостническая политика связывала не только крестьян, но и городское население.

Постепенно группа крупных промышленников и торговцев заняла лидирующее положение. По регламенту Главного магистрата (1721 г.) население городов делилось в угоду такой градации. Банкиры и купцы, городская интеллигенция (доктора, аптекари), ювелиры, иконописцы и т.д. составляли группу регулярных граждан, которые "от другого подлого гражданства привилегиями и преимуществами отличаемы". Прочие же "подлые люди, обретающиеся в поймах и черных работах, нигде между знатными и регулярными гражданами не считаются".

1.2.12 Крестьяне

Правовое положение крестьян регламентировалось Уложением 1649 г. Но при Петре I произошла переоценка крепостного права. При всей тяжести положения крестьян крепостное право в допетровский период рассматривалось как система административных отношений крестьянина с государством при посредничестве помещика. При Петре I к крестьянину относились как к вещи, помещик мог свободно купить его или продать. Убийство крестьян запрещалось, но контроль над крестьянским имуществом полностью перешел к помещикам. Крестьяне были главным "поставщиком" налогов, издавались многочисленные указы о сыске и возвращении беглых в тягло. Инструкция воеводам 1719 г. предписывала выявлять помещиков, разорявших крестьян, и передавать управление такими поместьями родственникам. Историк Н. Павленко обнаружил только один указ, направленный на защиту интересов крестьян. В 1721 г было указано, что от продажи детей отдельно от родителей "как скотов" немало "вопля" бывает, и предписывалось "оную продажу пресечь" Хотя делалась оговорка: если пресечь невозможно, то "продавать целыми фамилиями и семьями, а не порознь".

Потребности экономики при крепостном праве могли обеспечиваться только крестьянским трудом, и возникла категория "посессионных крестьян", приписанных, купленных или пожалованных владельцам заводов.

1.2.13 Холопы

В XVII в. холопы облагались государственными повинностями, многие из них оседали на земле и платили к концу века подворную подать. В процессе переписи 1719 г. помещики скрывали часть холопов, и поэтому Петр I приказал включить всех холопов в состав тяглого населения. Это привело к окончательному уничтожению холопства и приравниванию их к категории крестьян.

1.3 Значение реформ Петра I

Умерев в разгар задуманных преобразований Петр успел создать государственность, которая оказала влияние на развитие страны в последующие столетия. Со временем его правления связаны военные успехи России. Ведь именно "крепостническая", отсталая Россия в XVII в. одерживала крупные военные победы и выигрывала войны. Была разбита Швеция, побеждена Турция, русские солдаты маршировали по улицам Берлина. Россия оказалась единственной силой, способной сокрушить французский милитаризм и Наполеона.

Время показало удивительную жизнеспособность многих институтов, созданных Петром. Коллегии просуществовали до 1802 года, то есть 180 лет; подушная система налогообложения, введенная в 1724 году, была отменена лишь 163 года спустя - в 1887-м. Последний рекрутский набор состоялся в 1874 году - спустя почти 170 лет после первого. Синодальное управление русской православной церковью оставался неизменным почти 200 лет, с 1721 по 1918 год. Наконец, созданный Петром в 1711 году Правительствующий Сенат был ликвидирован лишь в декабре 1917 года, спустя 206 лет после его образования. В истории России трудно найти примеры подобной долговечности институтов, созданных сознательной волей человека. Но реформы, ориентированные на западные быт, культуру, государственность, сделали власть игрушкой в руках дворянских группировок, укоренили идеологию вседозволенности власти.

Глава 2. Государственные учреждения российской империи 1725-1775 гг.

После смерти Петра Великого к власти в России пришли люди, входившие в состав правящей верхушки еще при его жизни. Как правило, это были опытные администраторы, не обладавшие, однако, характерной для царя - преобразователя широтой видения государственных проблем и их перспективы. Это были в своем роде технократы, чья деятельность была направлена, прежде всего, на решение лишь насущных вопросов управления. Между тем, Петр оставил страну в условиях тяжелейшего финансового кризиса, усугубившегося тем, что вскоре после смерти царя обнаружилась тщетность надежд на исправление положения посредством налоговой системы. Разоренное более чем двадцатилетней войной, множеством косвенных налогов и повинностей население было неспособно заплатить даже небольшую подушную подать, которой обложил его царь.

В этих условиях новые правители страны вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия, не затрагивая его существа. По сути, речь шла об испытании созданной Петром системы реальной жизнью.

2.1 Монархия и дворцовые перевороты XVIII в.

За смертью Петра I последовало ослабление монархической власти, борьба за трон продолжалась до конца века. Не последнюю роль сыграл в этом указ 1722 г. о престолонаследии.

После смерти царя на престоле оказалась коронованная императрицей его жена Екатерина I. урожденная лифляндская крестьянка Марта Сковронская. Реальной властью она вряд ли обладала. Все указы одобрялись созданным Верховным тайным советом, в состав которого входила аристократия (М. Голицын, А. Меншиков и др.). В 1727 г. Екатерина умерла, престол перешел к юному внуку Петра I, сыну царевича Алексея Петру II В Верховном тайном совете развернулась борьба за влияние на императора, особенно между Меншиковым и Долгоруковыми. Победили Долгоруковы, Меншиков угодил в ссылку, но накануне женитьбы на дочери Долгорукова Петр II неожиданно умер от оспы.

Открылась вакансия на трон племяннице Петра I, дочери его брата царя Ивана - Анне Иоанновне. Анна, вдова курляндского герцога, жила в далекой Митаве, и ее связи с Россией были разорваны.

Верховным тайным советом были выработаны для Анны "кондиции". Императрица, лишаясь почти всех самодержавных прав, не могла самостоятельно решать дипломатические, финансовые, государственные дела, военные вопросы, назначать преемника. При нарушении "кондиций" она лишалась короны. Но съехавшееся на несостоявшуюся свадьбу Петра II дворянство передало Анне прошение о принятии "самодержавства", и 25 февраля 1730 г. она разорвала "кондиции". Тайный совет был ликвидирован, начались опалы. Центр управления переместился в Сенат.

Правление Анны Иоанновны отмечено засильем немецкого дворянства, фаворитизмом, интригами и бездельем в дворянской среде. После смерти императрицы в 1740 г в соответствии с ее Манифестом наследником провозглашался сын ее племянницы Анны Леопольдовны малолетний Иван Антонович, а его регентом - Бирон. Но ненависть к правящей клике была так велика, что Миниху в ноябре 1740 г. удалось арестовать Бирона и его окружение. Регентство перешло к Анне Леопольдовне.

В гвардии тем временем созрел заговор в пользу "законной дочери" Петра I Елизаветы.23 ноября 1741 г. в результате переворота она была возведена на престол. Ивана Антоновича заточили в темницу, и впоследствии он там погиб. В 1761 г. после смерти Елизаветы трон перешел к Петру III, убитому вскоре по приказу своей жены.

Екатерина II царствовала достаточно долго - более тридцати лет. Павел I, пришедший к власти после смерти матери в 1796 г. повел наступление на дворянство и в марте 1801 г. был убит при очередном дворцовом перевороте. При его сыне Александре I монархическая власть стабилизировалась.

Таким образом, при сохранении формально юридических характеристик абсолютизма на практике монархия оказалась "пленницей" дворянских клик и группировок. XVIII век был отмечен обилием авантюристов, иностранным засильем и продажностью государственного аппарата.

2.2 Высшие государственные учреждения

8 февраля 1726 г. "как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел" был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Первоприсутствующим членом Верховного совета считался Карл Голштинский - муж старшей дочери Петра I Анны, но фактическим его главой при Екатерине I был А.Д. Меншиков.

Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внешней и важнейшей внутренней политики государства: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Совету подчинялись три важнейших коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная), Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ. Сенат, Синод и коллегии находились в подчинении от Верховного тайного совета, который посылал им указы, а принимал от них "доношения". В Совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии; он рекомендовал кандидатов в сенаторы.

В начале своей деятельности члены Верховного совета обратились к Екатерине I с коллективной запиской, именуемой "мнением не в указ", где заверяли императрицу, что только она одна является главою этого Совета, который "токмо ее величеству ко облегчения в тяжелом ее правительства бремени служит". Практически высокое положение в государстве и широкая компетенция давали возможность Верховному совету" подменять Екатерину I. По указу 4 августа 1726 г. все законы государства могли иметь подписи или императрицы, или Верховного тайного совета.

Со времени правления Петра II руководящую роль в Верховном тайном совете играли князья Долгорукие и Д.М. Голицын.

После смерти Петра II Верховный тайный совет решал вопрос о преемнике престола. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы, как "незаконнорожденной", и обратился к дочери царя Ивана Алексеевича - Анне, вдове Курляндского герцога, проживавшей в Митаве.Д.М. Голицын разработал "кондиции" (условия), приняв которые Анна могла занять престол. Эти условия заключались в ограничении императорской власти Верховным советом, без согласия которого будущая императрица не могла решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж. Анна подписала кондиции и уже 15 февраля 1730 г. была в Москве. Однако съехавшееся в Москву большинство дворян выступило против олигархических попыток "верховников". Принимая в Кремлевском дворце одну из дворянских челобитных с предложением принять титул самодержицы, Анна "разодрала" кондиции. Верховный тайный совет был упразднен 4 марта 1730 г. Долгорукие сосланы и казнены, а Д.М. Голицын умер в Шлиссельбургской крепости.

В первые месяцы правления Анны Ивановны возник неофициальный секретариат, возглавляемый А.И. Остерманом.12 октября 1731 г. последовал указ, "объявленный" только Сенату, о создании "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел" Кабинета министров из трех лиц: графа А.И. Остермана, графа Г.И. Головкина и князя А.М. Черкасского. После смерти Головкина его последовательно заменяли П.И. Ягужинский, А.П. Волынский и А.П. Бестужев-Рюмин.

Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. Основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления. Указом 9 ноября 1735 г. Кабинет получил законодательные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

Инициатором создания Кабинета министров и фактическим его руководителем был А.И. Остерман, который через решения Кабинета проводил волю фаворита Анны Ивановны - Бирона.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 г. был упразднен. Часть его дел стал разрешать Сенат, а другая часть поступила в личное ведение самой Елизаветы. При Елизавете был восстановлен "Кабинет ее величества" - личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, даже еженедельные "рапорты" генерал-прокурора; отсюда выходило множество высочайших повелений в форме "именных указов" за подписью императрицы.

Вскоре после вступления России в Семилетнюю войну, 14 мая 1756 г., была учреждена Конференция при высочайшем дворе. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме "экстрактов" и "протоколов".

2.2.1 Реорганизация высшего управления при Екатерине II

При Петре III высшим органом, направляющим политику государства, был Императорский совет, состоящий из 8 членов.

Все высшие советы и кабинеты, несмотря на различие их юридических прав и места в государстве, осуществляли направление внутренней и внешней политики России, руководили государственным аппаратом. Политическое значение Сената в этот период сильно пало.

Через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая "Должность" Сената, подчинившая это высшее учреждение государства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование Правительствующий и дано новое - Высокий.

П. Ягужинский был отставлен с должности генерал-прокурора, которая оставалась незамещенной. Должность генерал-рекетмейстера была упразднена, а его функции переданы обер-прокурору Сената, который действовал под руководством Верховного тайного совета. Была сокращена система фискалов.

Первую в истории России сенаторскую ревизию удалось провести только после смерти Петра I. В августе 1726 г. на ревизию государственных учреждений Московской губернии и рассмотрение дел "о неисправлениях тамошних управлений и происшедших от народу жалоб" был послан бывший президент Юстиц-коллегии сенатор граф А.А. Матвеев. Ему удалось раскрыть огромные злоупотребления местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хищения казенных средств и т.п. Однако эта ревизия была безрезультатна и единична. Рассмотрев материалы, собранные Матвеевым, Верховный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии, а самого Матвеева отрешил от всех должностей.

Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно ускользало и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в многоотраслевой орган исполнения распоряжений Верховного тайного совета, а также аппеляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-коллегией.

Выполняя просьбы рядовых дворян, Анна Ивановна восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 г.; его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера. В 1730 г. последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора. В 1740 г. генерал-прокурором был назначен князь Н.Ю. Трубецкой.

В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность.

Указом 12 декабря 1741 г. Сенат восстановили в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее положение в государстве вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод) финансами, кредитом, торговлей и др. Сенату был подведомствен Московский университет. Сенат сохранил свое значение высшего суда и даже пытался добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.

Аппарат Сената к середине века усложнился. В 50-х - начале 60-х годов в его состав вошло несколько новых учреждений; особенно значительными были Главная межевая канцелярия, созданная для руководства генеральным межеванием в 1755 г., а также учрежденная в феврале 1762 г. вместо Канцелярии тайных розыскных дел Тайная экспедиция Сената.

Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учреждение.

Проект Н.И. Панина в 1762 г. предполагал восстановление политических прав Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть. Опасаясь этих олигархических тенденций Сената, Екатерина II реформой 15 декабря 1763 г. разделила его на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, а два - в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие вопросы управления ("государственные и политические дела") были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия: обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведование путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). В четвертом департаменте находилось заведование военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий - на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.

2.2.2 Реформа Сената

Указом от 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. По замыслу Екатерины II и ее советников она должна была улучшить работу высшего органа государственного управления, каким являлся Сенат со дня его основания, придать ему более определенные функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, который неоднократно перестраивался и менял свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Неопределенность функций, равно как и множество разнообразных дел, сосредоточенных в одном ведомстве, делали работу Сената малоэффективной. Одной из причин, легших в основу реорганизации Сената, по мнению Екатерины II, было то, что Сенат, присвой себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у императрицы была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх, она не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.

В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на шесть департаментов, каждый из которых наделялся конкретными полномочиями в той или иной сфере государственного управления. Наиболее широкими функциями обладал первый департамент. В его ведении находились особо важные вопросы государственного управления и политики: обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, осуществление финансового контроля, управление промышленностью и торговлей, надзор за деятельностью сенатской Тайной экспедиции и Канцелярии конфискаций. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями, решали дела собственной властью от его имени. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II - ослабление и умаление роли Сената как высшего государственного учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.

Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным правом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор не только лично руководил деятельностью первого департамента, являлся блюстителем законов и отвечал за состояние прокурорской системы, но и в отличие от прежнего порядка обладал единоличным правом вносить предложения о рассмотрении дел на заседание Сената (раньше это могли делать все сенаторы). Пользуясь особым доверием императрицы, он по существу, монопольно ведал всеми важнейшими отраслями государственного управления, являлся высшим чиновником государства, главой государственного аппарата. Не отступая от своего правила по возможности управлять делами государства через способных и преданных делу людей, Екатерина II, неплохо разбиравшаяся в людях и умевшая подбирать нужные кадры, назначила в 1764 с на пост генерал-прокурора умного и всесторонне образованного человека - князя А.А. Вяземского, прослужившего на этом посту безмалого тридцать лет. Через него императрица сносилась с Сенатом, развязав себе руки для осуществления планов по преобразованию государственного аппарата.

2.2.3 Усиление роли личной канцелярии

Одновременно с реформой Сената, сводившей этот высший орган в государстве к положению центрального административно-судебного учреждения, была усилена роль личной канцелярии при монархе, через которую императрица сносилась с высшими и центральными государственными учреждениями. Личная канцелярия существовала и при Петре I, также предпочитавшем действовать по своей инициативе и полагавшемся в делах управления на личный авторитет. Созданный им Кабинет служил царю военно-походной канцелярией для оперативного управления государственными делами, а затем был восстановлен в новом качестве его дочерью императрицей Елизаветой Петровной. Желая управлять государством лично по примеру своего великого родителя, она учредила, кроме прочего, Кабинет Ее императорского величества во главе с И.А. Черкасовым (в свое время он служил в Кабинете Петра I). При Екатерине II это учреждение было преобразовано в канцелярию статс-секретарей, назначаемых из проверенных и преданных престолу людей, которые оказывали огромное, часто решающее влияние на формирование государственной политики.

2.2.4 Управление церковью

Той же цели - усилению централизации государственного управления - была подчинена политика Екатерины II в отношении Церкви. Продолжая линию Петра I в области церковного управления, она завершила секуляризацию церковного землевладения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных ("экономических") крестьян. Монахи также переводились на содержание из государственной казны. Отныне только центральная власть могла определять необходимое число монастырей имонахов, а духовенство окончательно превратилось в одну из групп государственного чиновничества.

2.2.5 Создание Тайной экспедиции Сената

При Екатерине II в соответствии с отмеченными нами ранее представлениями императрицы о роли полиции в государстве усиливается полицейская регламентация различных сторон жизни общества, происходит полицеизация деятельности государственных учреждений. В общем русле этой политики следует рассматривать создание и деятельность сенатской Тайной экспедиции (октябрь 1762 г.), учрежденной вместо ликвидированной Петром III Тайной канцелярии и находившейся под личной опекой Екатерины II. Эта особая структура Сената, получившая статус самостоятельного государственного учреждения, ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий, созданных в период пугачевского восстания, через нее прошли все политические процессы времен екатерининского правления. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции осуществлял генерал-прокурор Сената, Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.

2.2.6 Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение

Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уложенной комиссии по составлению нового "Уложения". Комиссия работала неполных полтора года (1767 - 1768 гг.) и была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.

Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, по которой созывалось это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра I. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала 1754 - 1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.

Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при обшей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные "частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею "Наказ" для дальнейшего его обсуждения. "Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В.О. Ключевского, были заимствованы большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я - о благочинии, т.е. о полиции, и 22-я - о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. "Наказ" захватывал широкую область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В "Наказе" декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не принесла результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в большинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.

Глава 3. Центральные государственные учреждения

Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе, - все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.

Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряла свое значение. Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства. Общее число коллегий в 1725 - 1775 гг., то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств правительство объединило и упразднило некоторые из них. В 1725 - 1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур - и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам.

Более стабильными оказались три "главные" коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового "правосудия" и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная. В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг - и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. - Главный магистрат.

Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение Коллегия экономии, управляющая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.

В 1763 г. в составе Военной коллегии был учрежден Генеральный штаб - орган сбора военной информации, картографического дела, военно-оперативного планирования.

Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений. Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами.

Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа.

Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30-50-х годов. При Анне Ивановне это были процессы "верховников" Долгоруковых и Голицыных, а также кабинет-министра А.П. Волынского и его сторонников. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществила расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т.д. Здесь же рассматривались дела по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дела участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя. В Канцелярии разбирались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дрязгах и ссорах.

Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий.21 февраля 1762 г. последовал указ о ликвидации этого учреждения.

Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г. оформляется Тайная экспедиция. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция превратилась в самостоятельное центральное учреждение. В Москве существовал филиал экспедиции в ведении московского главнокомандующего - Тайная экспедиция при Сенатской конторе.

Основным материалом для возбуждения дела в Тайной экспедиции по-прежнему были устные и письменные доносы. Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний; в действительности же они применялись здесь в не менее жестких формах, чем ранее.

С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны "безопасности" господствующих классов. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться Главной. Она находилась в непосредственном ведении Кабинета министров.

Тяжелый налоговый гнет в стране вызвал накопление недоимок. Для их выколачивания с населения в 1727-1730 гг. действовала Доимочная канцелярия (с 1733 г. - Доимочный приказ). Недвижимым имуществом, поступавшим от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочным имуществом в Петербурге ведала учрежденная в 1729 г. Канцелярия конфискации. В 1733 г. в Москве была открыта ее контора с особой Аукционной камерой для продажи конфискованного имущества. Канцелярия конфискации просуществовала до конца 1780 г.

В 1730 г. в Москве были учреждены подчиненные Юстиц-коллегии Сыскной и Судный приказы, деятельность которых распространялась на Москву, а иногда и на близлежащие губернии. За тридцать с лишним лет существования Сыскного приказа (он был ликвидирован в 1763 г. в связи с реформой Сената) прошли крупнейшие уголовные процессы.

Жалобы на судебную волокиту губернаторов и воевод и апелляции на их решения подавались в Судный приказ, действовавший до 1782 г. В то же время действовал ряд других центральных учреждений: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, Печатная контора (1734 - 1783), Ямская канцелярия (с конторами), учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с "бородачей", финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате), заведовавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная контора (с 1754 г. - Главная соляная контора) и др.

В 1754 г. желая поддержать материальное благосостояние дворян-помещиков и верхов купечества, правительство при Сенате учредило Дворянский (с 1786 г. Государственный заемный банк) и Купеческий (Коммерческий) банки. В связи с выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был учрежден Государственный ассигнационный банк.

При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы. Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная Дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями придворными, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялись ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гофинтендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и царские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная, наблюдавшая за императорскими конюшнями, и др.

Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.

2.4 Местные государственные учреждения

Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой в отличие от передовых западноевропейских стран господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался).

Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.

На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны.

В 1726-1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729-1730 гг. упразднены фискалы (духовные фискалы-инквизиторы исчезли в 1727 г.). С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. были подчинены губернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, переименованных в ратуши, значительно сократилась. Нежизненными и искусственными оказались дистрикты - они были упразднены в 1726 г., а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах - воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.

Составленный в духе просвещенного абсолютизма наказ воеводам 1719 г. обязывал воеводу кроме административно-полицейских функций проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развития промышленности, торговли, наук, насаждения медицинских и благотворительных заведений и т.п.

Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами феодально-крепостнического государства. Они были обязана исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории: ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и "всяких гулящих и слоняющихся людей"; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, по соблюдению чистоты на улицах и торгах и т.п. За ними сохранились и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах - и командование местным гарнизоном. На губернаторов и воевод возлагались: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства. С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получили обширные судебные функции.

В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инструкция 1728 г. установила иерархический порядок воевод и губернаторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный - губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальнейшую бюрократизацию местного государственного аппарата.

Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции. Все остальные губернские, провинциальные и воеводские канцелярии сохранили старое деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные канцелярии возглавляли секретари, а воеводскую - подьячий с приписью. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года. В 1760 г. был установлен порядок смены воевод через пять лет.

Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии. С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда.

Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах полицеймейстерские конторы возглавлялись полицейместерами из офицеров местного гарнизона. Эти конторы были подчинены генерал-полицеймейстеру и Главной полицейской канцелярии.

В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба. Но и в этих делах магистраты и ратуши подчинялись губернаторам и воеводам.

Проводимое генеральное межевание вызвало создание с 1765 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления.

Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления были созданы - духовные консистории, с самыми разнообразными функциями: заведование личным составом духовенства, надзор за "чистотой веры", борьба с ересями и расколом, заведование церковным хозяйством, суд духовных лиц, а также прихожан (последних - по бракоразводным делам).

Каждая епархия стала подразделяться на несколько духовных "уездов" - благочиний. Возглавлявший каждое благочиние благочинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, качеством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.

2.4.1 Губернская реформа 1775 г.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления.7 ноября 1775 г. был издан указ "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе.

Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.

Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при. Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.

2.4.2 Институт генерал-губернаторства и его роль в новой системе местного управления

В ходе губернской реформы 1775 г с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губернии, образующие наместничество. Являясь отражением правительственного курса на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперское модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют "генерал-губернаторами", асами округа - "генерал-губернаторствами".

Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии - Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно новое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был просто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губернаторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших административный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях, направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. В "Учреждениях" о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчасти судебной) жизнью губернии. Согласно ст.81 "Учреждения" на него возлагались обязанности "попечения об исполнении законов", а не непосредственное административное руководство.

Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Бюрократическая система местного управления, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной занятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значительными изъянами страдала и система контроля над действиями местных властей. Со времен петровских преобразований его осуществляли прокуроры, которые подчинялись главе Сената - генерал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Деятельность прокуроров носила исключительно правоохранительный, а не политический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам верховной власти.

В отличие от прокуроров Сената совсем в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в местной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешиваться в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.

Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в современных исследованиях, при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодолевать отрицательные последствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени.

В то же время генерал-губернаторской системе был присущ целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А.Д. Градовский, не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней б качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А.Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить укреплению государственного единства. Во-первых, поскольку не уменьшала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены законом. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центробежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяевами на подчиненной им территории (своего рода местными "правительствами"), генерал-губернаторы в случае временного ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализации государства. В-третьих, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и потому, что всякий раз оказавшийся у власти новый император должен был опасаться всевластных наместников, чувствовавших себя государями на своих территориях и не связанных с ним своим положением. В целях безопасности новый правитель должен был принимать необходимые меры, что, собственно говоря, и произошло в правление Павла I, который пересмотрел губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.

2.4.3 Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось, как видно из сказанного, основным нововведением Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который, как уже отмечалось, по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию В.О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью "занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве".

Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреждений - дворянских собраний, сосредоточивших со временем в своих руках все местное самоуправление. Каждые три года дворяне каждого уезда съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного предводителя, капитан-исправника и заседателей в различные учреждения. Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.

Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд, заменивший прежнее воеводское управление и ведавший всей уездной администрацией. Члены нижнего земского суда - капитан-исправник и два или три заседателя избирались дворянским собранием на три года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления, осуществляя вместе с заседателями административно-полицейское управление в уезде В функции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, приведение в исполнение решений губернского правления и палат (казенной и судебной), надзор за торговлей, исправным состоянием дорог и мостов, принятие мер по предупреждению болезней искоренение "скопищ воров и беглых, и многое другое.

Первоначально перестройка местного управления была обусловлена преимущественно необходимостью укрепления государственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными Жалованной грамотой правами и льготами дворянства. По грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью было "содержание и дополнение дворянских родословных книг" и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.

В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд:

) уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян;

) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат - для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника - городничего);

) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе - для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала упоминаемая выше палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий сенат. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству, и др.). Они состояли из совестного судьи и шести заседателей, избираемых сословиями (по два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, чтобы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.

К новым учреждениям в системе местного управления относились приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.

Заключение

Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства. В ходе реформ, начавшихся в петровское царствование, произошла реорганизация всей структуры государственных учреждений.

Принципам рационального устройства административной системы с точки зрения современных представлений о ней отвечают следующие параметры: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил, регламентирующих деятельность учреждений; формальная иерархия учреждений и чинов; высокая степень дифференциации бюрократии по функциям. Подходя с этой точки зрения к петровской реформе, следует признать ее важным шагом рационализации управления.

В отличие от традиционных приказов каждая из вновь созданных коллегий имела общегосударственную компетенцию, что создавало последовательную централизацию.

Характерной чертой петровских и всех последующих реформ XVIII в. явилась разработка нормативных актов, с помощью которых предполагалось установить четкие правила их рациональной деятельности. Наиболее общим из них являлся Генеральный регламент (1720 г.), определявший характер деятельности коллегий. Общие принципы, провозглашенные в нем, были развиты в регламентах каждой коллегии в отдельности в зависимости от сферы ее компетенции. Царь стремился к созданию государства, в котором выполнялись бы хорошо продуманные законы и не было бы места проявлению частных воль отдельных индивидов. Одним из важнейших элементов и инструментов проведения данной программы стало создание бюрократии нового типа.

Тенденции к концентрации, бюрократизации и милитаризации власти, нашедшие выражение в реформах Петра, реализовались и в последующее время, хотя и не так интенсивно. Власть находилась у различных группировок правящей элиты, боровшихся между собой за власть и влияние на монарха. При проведении реформ как в центральном, так и в местном аппарате управления, все отчетливее прослеживается наличие особого, независимого от других учреждений, центра управления при монархе, имевшего реальную власть. Частая смена правителей в результате дворцовых переворотов не меняла существа дела, приводя лишь к смене названий подобных учреждений и, разумеется, составу правящей группировки (4, с.261). Другой характерной тенденцией, связанной с концентрацией власти, является изменение роли Сената, который в течение XVIII в. все более превращался из политического в административно-судебное учреждение.

В России XVIII в. основная масса населения не обладала способностью осознанного отношения к модернизации, а поэтому воспринимала ее, как нечто чуждое.

Своеобразным ответом государства на быстрое экономическое и социальное развитие Западной Европы и деформацию традиционного консенсуса власти и общества внутри страны становится политика просвещенного абсолютизма.

Дальнейшее укрепление абсолютизма происходит при преемниках Петра в условиях обострения социальных противоречий. Формируются новые отношения между правящим слоем и монархом, усиливается отчуждение общества от власти.

Усиление монархической власти при Екатерине II прослеживается в реформах центральных учреждений. Сенат, который в петровское время был высшим учреждением, имевшим не только административно-контрольные, но и законодательные функции, постепенно утрачивает это свое значение. Уже при преемниках Петра Сенат перестал именоваться Правительствующим, уступив право верховного учреждения Верховному тайному Совету при монархе. В конце царствования Елизаветы Сенат уступает часть своей власти другому политическому институту - Конференции при высочайшем дворе. В ходе реформ Екатерины II Сенат по существу обратился в центральное административно-судебное учреждение.

Центральной темой в изучении реформ как первой четверти XVIII века, так и второй его половины, является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов. Если суммировать накопленный в науке материал, то можно констатировать, что основной причиной этих крупнейших преобразований являлся процесс модернизации России, которая в силу ряда особенностей ее развития вынуждена была избрать путь догоняющего развития. Путь этот находил свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху примерно раз в полстолетия и направленных на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии, образа жизни по европейскому образцу.

Список использованных источников

1.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. - М.: Высш. школа, 1983. - 352 с.

2.История государственного управления в России: / Учебник/ Под общей редакцией Р.Г. Пихон. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 384 с.

.Кузнецов И.Н. Отечественная история: Учебник. / И.Н. Кузнецов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004. - 800 с.

.Кулешов С.В. Россия в системе мировых цивилизация: Учебное пособие. / С.В. Кулешов, А.Н. Медушевский. / Под общей ред. О.В. Волобцева. - М., "Маркетинг", 2009. - 776 с.

.Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнит. Ист. Исследование. / А.Н. Медушевский. - М.: Текст, 1994. - 317 с.

.Омельченко Н.А. История государственного управления в России / Н.А. Омельченко. - М.: Проспект, 2005. - 464 с.

.Представительная власть в России: история и современность. / Под общ. ред.Л.К. Слиски. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССЛЭН), 2009. - 592 с.

.Рогов В.А. История государства и права России - начала ХХ веков / В.А. Рогов. - М.: Зерцало, Теис, 1995 - 263 с.

.Салов О.А. Земство - первый реальный институт местного самоуправления в России / О.А. Салов. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2008. - 94 с.

.Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. / А.А. Сергеев. - М.: ИД "Юриспруденция", 2005. - 256 с.

.Сенин А.С. История российской государственности / А.С. Сенин. - М.: Владта, 2007. - 336 с.

.Шатилова С.А. История отечественного государства и права. Краткий курс / С.А. Шатилова. - М.: Инфра-М, 2003. - 160 с. - (Серия "Высшее образование").